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대전고등법원2022.2.11.선고2021누12167판결

[영업정지등처분취소]

대전고등법원
제2행정부
판결
사건
2021누12167 영업정지 등 처분 취소
원고,피항소인
주식회사 A
소송대리인 법무법인 씨앤아이 담당변호사 이승훈, 오지성
소송대리인 법무법인 베스트로 담당변호사 김형규
피고,항소인
청양군수
소송대리인 변호사 이슬
제1심판결
대전지방법원 2021. 7. 22. 선고 2020구단102190 판결
변론종결
2022. 1. 14.
판결선고
2022. 2. 11.

주문

1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.

청구취지및항소취지

1. 청구취지
피고가 2020. 7. 7. 원고에게 한 영업정지 1개월의 처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.

이유

1. 제1심판결의 인용
피고의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제1심에서 제출된 증거들에 항소심에서 제출된 증거들을 보태어 보더라도 원고의 청구를 인용한 제1심판결의 사실인정과 판단은 정당하다. 따라서 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래 제2항과 같이 제1심 판결문의 해당 부분을 일부 고쳐 쓰는 것 이외에는 제1심판결의 이유 중 해당 부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
◯ 제1심 판결문 제14쪽 아래에서 4행부터 제18쪽 아래에서 3행까지의 “마. 신뢰보호원칙 위반 여부에 대한 판단”부분을 아래와 같이 고쳐 쓴다.
『마. 신뢰보호 원칙 위반 여부에 대한 판단
1) 관련 법리
일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두14401 판결 참조).
2) 인정사실
가) 앞서 본 바와 같이 피고는 2015. 8. 17. ‘순환토사를 사용하여 복토할 계획’이라는 내용이 포함된 원고의 산지복구설계서를 승인(이하 ‘이 사건 승인’이라 한다)하였다. 그 후 피고는 충청남도로부터 산지복구설계서 승인에 대한 재검토 지시를 받고 청양군 농업기술센터에 원고가 복구한 산지에 대한 토양검정시험을 의뢰하여, 순환토사가 강알카리성(ph 9.0)으로 암모니아 가스가 발생하여 작물에 피해를 줄 수 있다는 결과를 통보받자 2015. 11. 17. 원고에게 ‘복구용 순환토사는 수목의 생육에 적합하지 않으므로 성토지의 하부채움재로 활용·성토하시고, 표면은 수목의 생육에 적합하도록 60센티미터 이상 흙으로 성토하여 수목식재 등 산지복구에 만전을 기하여 주시기 바란다.’라고 통보하였다.
나) 원고는 위 산지복구설계서 및 피고의 위와 같은 지시에 따라 산지복구공사를 하던 중 산지복구에 순환골재와 순환토사를 사용하는 것에 대한 문제가 제기되어 2015. 12. 21.경 공사를 중단하였다.
다) 그 후 피고는 2016. 7. 7. 원고에게 ‘복구대상 토지 일원 산지복구공사지 내 복구용으로 사용한 순환토사를 걷어내고 양질의 토사를 사용하는 것으로 설계변경을 요구한다.’는 취지로 통보하였다. 이에 원고가 다시 산지복구설계서를 제출하였으나, 피고는 2016. 8. 8. ‘제출된 산지복구설계서에 순환토사를 걷어내고 양질의 토석으로 성토 한 후 표면을 수목의 생육에 적합하도록 조치하는 내용이 반영되지 아니하였으므로 이를 보완 및 반영하여 달라’고 원고에게 다시 통보하였다.
라) 원고는 대전지방법원 2016구합103698호로 위 2016. 7. 7.자 및 2016. 8. 8.자 통보처분을 각 취소하여 달라는 산지복구변경명령처분 취소소송을 제기하였는데, 위 법원은 2017. 8. 10. 위 각 통보는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라는 이유로 위 소를 각하하면서 ‘피고의 2015. 8. 17.자 산지복구설계서 승인은 유효하므로, 위 승인이 적법하게 취소되지 않는 한, 원고에게 순환토사를 전혀 사용하지 아니하는 것을 내용으로 하는 산지복구설계서를 다시 제출하여야 할 의무가 발생한다고 볼 수 없다’고 판시하였고, 위 판결은 그대로 확정되었다.
마) 피고는 2020. 8. 24. 원고의 산지복구설계서에 대한 종전 승인을 직권으로 취소하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 10호증, 을 3, 19, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
3) 구체적 판단
앞서 본 바와 같이 원고는 2015. 12. 21.경 산지복구공사를 중단하기 전까지는 복구용 순환토사를 성토재로 활용할 수 있는 것으로 알고 산지복구공사를 해온 것으로 보인다. 그러나 위 공사가 중단된 2015. 12. 21. 무렵 혹은 피고로부터 설계변경 요구 통보를 받은 2016. 7. 7.경부터, 원고로서는 순환토사를 사용하여 복토하는 내용을 포함하는 2015. 8. 17.자 산지복구설계서에 대한 피고의 승인 및 통보가 잘못되었다는 것을 알게 되었다고 할 것이고, 적어도 순환토사를 성토재로 사용할 수 있다고 신뢰한 데에 원고의 귀책사유가 없다고 할 수는 없다. 따라서 그 이후에 이루어진 이 사건 점검을 통하여 확인된 원고의 ‘건설폐기물법 제13조 제1항 및 같은 법 시행령 제9조에 따른 건설폐기물(순환토사, 순환골재 포함) 보관기준 위반(건설폐기물이 유출된 경우)’ 행위는 더 이상 보호가치 있는 신뢰에 기한 행위라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.』
◯ 제1심 판결문 제20쪽 제13행부터 제21쪽 제3행까지의 부분을 아래와 같이 고쳐 쓴다.
『➁ 대법원 판결이 있기 전까지는 순환골재와 순환토사가 건설폐기물에 해당하는지 여부에 대하여 해석상 논란이 있어 왔으므로, 그 전까지는 원고로서도 순환골재나 순환토사를 보관시설 밖으로 반출하여 처리하는 경우 건설폐기물의 보관기준과 방법 등을 위반하여 건설폐기물을 유출한 경우에 해당한다는 점을 제대로 인식하기 어려웠을 것으로 보인다. 더구나 이 사건 위반행위의 대부분을 차지하는 것으로 보이는 산지복구용 순환토사 등의 매립 또는 적치행위는 앞서 본 바와 같이 산지복구에 관한 행정절차를 거쳐 이루어졌고, 원고로서는 피고의 산지복구설계서 승인과 추가 지시를 믿을 수 밖에 없었을 것으로 보인다. 달리 원고가 순환토사를 복토용으로 이용한 산지복구 공사를 시행할 당시 위 공사가 건설폐기물의 보관기준과 방법에 위반한다는 사실을 알았다고 볼만한 자료는 없다.
또한 이 사건 위반행위 중 웅덩이 부분도 그 중 90%가 사업부지 안에 위치하여 웅덩이의 10% 정도만 건설폐기물 유출이라는 이 사건 처분사유에 해당하므로 그곳에 적치 또는 매립된 순환토사 등의 양은 많지 않을 것으로 보인다. 그리고 2014. 6. 16.경 청양군에서 위 부지 중 일부를 23m 깊이로 굴착하여 조사하였으나, 이에 대한 오염도 분석 결과에 의하여도 토양오염의 우려 기준에 위배되지 않는 것으로 확인되었으므로(갑 제13호증), 이 부분 위반행위는 위반행위의 정도가 경미하고 이로 인한 주변지역의 환경오염이 발생하지 아니하였거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우에 해당하여 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2 [별표3] 1. 라. 1)의 감경사유에 해당한다고 볼 수 있다.』
◯ 제1심 판결문 제22쪽 제7행부터 제18행까지의 부분을 아래와 같이 고쳐 쓴다.
『⑥ 뿐만 아니라 건설폐기물법 시행규칙 제15조의2, [별표 3] 건설폐기물 처리업자 행정처분기준 1.의 가.항에 의하면, 위반행위가 두 가지 이상이고 그 처분기준이 모두 영업정지인 경우에는 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기간을넘지 아니하는 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1의 범위에서 가중할 수 있는데, 위 규정에 의하면 피고는 이 사건 점검을 통하여 허용보관량 초과와 이 사건 위반행위를 동시에 적발하였고 그 처분기준이 모두 영업정지 1개월이므로 위 규정에 따라 한꺼번에 처분을 하되 최대 영업정지 1개월 15일의 처분을 할 수 있는데도 별다른 이유 없이 그 중 허용보관량 초과에 대하여 먼저 영업정지 1개월(2020. 6. 16. ~ 2020. 7. 15.)의 처분을 한 다음 그로부터 불과 한 달 뒤에 이 사건 위반행위에 대하여 영업정지 1개월(2020. 7. 31. ~ 2020. 8. 30.)의 이 사건 처분을 하여 총 2개월의 영업정지처분을 순차적으로 나누어 했으므로, 이 사건 처분은 이 점에서도 처분기준에 부합한다고 볼 수 없다.
이에 대하여 피고는, 위 규정은 위반행위가 두 가지 이상인 경우 각각 처분하는 것이 원칙이고, 예외적으로 행정청이 재량으로 합산하여 처분할 수 있는 것이라는 취지로 주장하나, 위 시행규칙의 문언에 의하면 위반행위가 두 가지 이상인 경우 각각 처분하는 것이 원칙이지만, 각 위반행위의 처분기준이 모두 영업정지인 경우에는 처분기간이 긴 처분기준에 따라야 하고, 다만 각 처분기준을 합산한 기간을 넘지 아니하는 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1의 범위에서 가중할 수 있는 것으로, 앞서 본 바와 같이 허용보관량 초과와 이 사건 위반행위는 그 처분기준이 모두 영업정지 1개월이므로, 한꺼번에 처분을 하되 최대 영업정지 1개월 15일의 처분을 할 수 있는 것으로 봄이 타당하다.
➆ 순환골재와 순환토사는 건설폐기물 중에서 재활용이 가능하도록 물리적 또는 화학적 처리과정 등을 거친 것을 말하므로, 일반적인 건설폐기물에 비해 상대적으로 환경오염 등 환경 또는 보건상 위해의 가능성 내지 위험이 낮다. 건설폐기물법은 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하기 위하여 순환골재 등 의무사용 건설공사를 규정하고 있고(제2조 제15호), 중간처리업자, 환경부장관, 국토교통부장관의 순환골재 생산을 위한 연구개발 노력의무 등을 규정하고 있으며(제7조, 제9조), 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 연간 순환골재 및 순환골재재활용제품 사용실적 등 조사결과 제출의무(제11조), 발주자의 순환골재 및 순환골재 재활용제품 사용 의무(제38조) 등을 규정하고 있고, 건설폐기물 처리업자의 순환골재품질 확보, 건전한 육성 및 발전을 위한 협회 설립 근거 규정(제55조) 등을 규정하고 있다. 대법원 판결 이후 발의된 건설폐기물법의 일부개정법률안도 ‘법원 등에서는 현행법상 순환골재가 건설폐기물에서 제외된다는 명시적 규정이 부재함을 이유로 품질기준에 적합하게 생산된 순환골재라고 하더라도 해당 용도로 사용되기 전까지는 중간처리 건설폐기물로 해석함에 따라 사회적으로 순환골재 및 순환골재 재활용제품에 대한 불신이 증가하여 생산업체의 기술개발 및 시설투자에 악영향을 미치고 있다. 이에 순환골재가 건설폐기물에 해당하지 않고 건설자재·부재에 해당함을 명확하게 규정하고 중간처리업자의 관리기준에 대한 근거규정을 마련함으로써 순환골재 및 순환골재 재활용제품의 활성화를 도모하려고 한다.’는 내용의 제안이유를 밝히면서 건설폐기물법 제2조 제1호의 ’건설폐기물‘에서 ’순환골재‘를 제외하고 있다.
이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 위반행위인 순환골재와 순환토사의 유출행위에 대하여 환경보전 등 공익상 목적을 위하여 행정적 제재를 가하여야 할 필요성이 매우 높다고 보기도 어렵다.』
3. 결론
그렇다면 제1심판결은 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정재오(재판장) 문봉길 류재훈