대전지방법원 2020. 6. 18. 선고 2018구합100549 판결

[수용재결취소등]

대전지방법원

제2행정부

판결

사건: 2018구합100549 수용재결취소등
원고: 1. A
2. B
원고들 소송대리인 법무법인 상생
담당변호사 김준한, 김민희
피고: 1. 중앙토지수용위원회
2. 한국수자원공사
소송대리인 법무법인 청남로
담당변호사 김영호, 강미혜
변론종결: 2020. 5. 7.
판결선고: 2020. 6. 18.

주문

1. 원고들의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 소를 각하한다.
2. 피고 한국수자원공사는 원고 B에게 2,746,850원 및 이에 대하여 2020. 6. 18.은 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
3. 원고 A의 피고 한국수자원공사에 대한 청구 및 원고 B의 피고 한국수자원공사에 대한 나머지 청구를 각 기각한다.
4. 소송비용 중 원고들과 피고 중앙토지수용위원회 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담하고, 원고 A과 피고 한국수자원공사 사이에 생긴 부분은 원고 A이 부담하며, 원고 B과 피고 한국수자원공사 사이에 생긴 부분 중 90%는 원고 B이, 나머지 10%는 피고 한국수자원공사가 각 부담한다.
5. 제2항은 가집행할 수 있다.

청구취지

1. 피고 중앙토지수용위원회(이하 '피고 위원회'라 한다)가 2017. 12. 21. 원고들에 대하여 한 이의재결을 취소한다.
2. 피고 한국수자원공사(이하 '피고 공사'라 한다)는 원고 A에게 170,636,982원, 원고 B에게 73,863,178원 및 이에 대하여 이 판결 선고일부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.

이유

1. 재결의 경위
가. 사업인정 및 고시
○ 사업명: C공사<1차>(이하 '이 사건 사업'이라 한다)
○ 사업 시행자: 피고 공사
○ 사업시행인가 고시: 2015. 12. 29. 부산지방국토관리청고시 D
나. 피고 위원회의 2017. 9. 7.자 수용재결
1) 피고 위원회는 2017. 9. 7. 이 사건 사업 구역에 편입된 원고 B 소유의 아래 마.항 '표' 기재 각 토지(이하 '이 사건 수용대상토지'라 한다)에 관하여 수용개시일을 2017. 10. 31.로 정하여 이를 수용하는 내용의 재결을 하였다(이하 '이 사건 수용재결'이라 한다).
2) 이 사건 수용재결에서 원고들은 원고 A이 점유하고 있는 경북 군위군 E 하천 195,166m² 중 2,156m²(F, 이하 '이 사건 제1 하천부지'라 한다) 및 E 하천 195,166m² 중 1,887m²(G, 이하 '이 사건 제2 하천부지'라 한다), 원고 B이 점유하고 있는 경북 군위군 E 하천 195,166m² 중 1,685m²(H, 이하 '이 사건 제3 하천부지'라 하고, 이 사건 제1, 2 하천부지와 합하여 '이 사건 각 하천부지'라 한다)에 대한 개간비 보상이 이루어져야 한다고 주장하였으나, 피고 위원회는 이 사건 각 하천부지에 대하여 원고들이 토지형질변경허가를 받은 사실이 없다는 이유로 위 주장을 받아들이지 않았다.
다. 피고 위원회의 2018. 12. 21.자 이의재결
원고들은 이 사건 수용재결에 불복하여 이의신청을 하였으나, 피고 위원회는 2018. 12. 21. ① 원고들의 개간비 보상 주장에 대하여는 원고들이 이 사건 각 하천부지에 대한 형질변경허가 또는 개간허가를 받은 사실이 증명되지 않았다는 이유로, ② 원고 B의 보상금 증액 주장에 대하여는 이 사건 수용대상토지에 대한 보상금이 적정하다는 이유로 이를 각 기각하였다(이하 '이 사건 이의재결'이라 한다).
라. 피고 공사의 원고 B에 대한 보상금 공탁
피고 공사는 2017. 10. 31. 이 사건 수용재결에 따라 원고 B을 피공탁자로 하여 대구지방법원 의성지원 2017금476호로 보상금 합계 53,995,850원(이 사건 수용대상토지에 대한 보상금 50,410,850원에 경북 군위군 E 지상의 원고 B 소유의 지장물에 대한 보상금 3,585,000원이 포함된 금원이다)을 공탁하였다.
마. 이 사건 수용대상토지에 대한 손실보상금 감정결과
이 사건 수용대상 토지의 손실보상금에 대한 이 사건 수용재결 당시의 감정결과(이하 '수용재결감정'이라 한다) 및 이 법원의 감정인 I에 대한 감정촉탁결과(이하 '법원감정'이라 한다)는 아래 표 기재와 같다.
<이미지1>

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 16호증, 을나 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 이 법원의 감정인 I에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
가. 이 사건 이의재결은 다음과 같은 이유로 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
1) 2010. 3. 1. '하천점용허가 세부기준'(국토교통부고시, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제8조^<각주1>가 제정되기 이전에는 토지의 형질변경허가를 따로 구분하지 않고 토지점용 허가만을 받도록 규정되어 있었다. 원고들은 이 사건 고시 제정 이전에 이 사건 각 하천부지에 대한 점용허가를 받아 적법하게 개간을 완료한 후 이를 점유한 것이므로, 이 사건 각 하천부지에 대하여 원고들이 별도로 토지형질변경허가 또는 개간허가를 받지 않았다는 이유만으로 그 개간비 보상 청구를 배척할 수는 없다.
2) 원고 B 소유의 이 사건 수용대상토지에 대한 보상금은 이 사건 사업으로 함께 수용된 인근 유사 토지들의 보상금과 비교해 볼 때 현저히 낮아 부당하므로 적정한 보상금으로 증액되어야 한다.
나. 따라서 피고 공사는 원고 A에게 개간 보상비 170,636,982원[= 4,851.6m³(이 사건 제1, 2 하천부지의 면적 합계 4,043m² × 높이 1.2m) × 1m³당 개간에 필요한 인력 0.27명 × 2019년 하반기 보통인부의 개별직종 노임단가 130,264원, 원 미만 버림], 원고 B에게 ① 개간 보상비 71,116,328원[= 2,022m³(이 사건 제3 하천부지의 면적 합계 1,685m² × 높이 1.2m) × 1m³당 개간에 필요한 인력 0.27명 × 2019년 하반기 보통인부의 개별직종 노임단가 130,264원, 원 미만 버림]과 ② 이 사건 수용대상토지의 보상금 2,746,850원(= 법원감정 가액 총 53,147,7000- 피고 공사가 공탁한 보상금 50,410,850원) 합계 73,863,178원 및 각 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
3. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
4. 피고 위원회에 대한 소의 적법 여부에 관한 판단
가. 피고 위원회의 본안 전 항변
원고들의 피고 위원회에 대한 이 사건 소는 실질적으로 보상금의 증액에 관한 것이므로, 재결청인 피고 위원회를 상대로 한 것은 부적법하다.
나. 판단
1) 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항은 "행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다."라고 규정하고 있다. 그리고 어떤 보상항목이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우에는, 피보상자는 관할 토지수용위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라, 사업시행자를 상대로 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항에 따른 보상금증감소송을 제기하여야 한다(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결 참조).
2) 원고들은 피고 위원회가 이 사건 이의재결에서 원고들에 대한 개간비 보상을 인정하지 아니하고 원고 B에 대한 보상금의 증액을 인정하지 아니한 것이 위법하다고 주장하는데, 이는 결국 보상금 결정이 잘못되었다는 것으로 실질적으로 보상금의 증액을 구하는 것으로 보인다. 따라서 원고는 피고 위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라 사업시행자인 피고 공사를 상대로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라 한다) 제85조 제2항에 따른 보상금 증감소송을 제기하여야 한다. 따라서 원고들이 피고 위원회를 상대로 위 주장과 같은 이유로 이 사건 이의재결의 취소를 구하는 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 제기한 것이어서 부적법하다.
5. 피고 공사에 대한 청구에 관한 판단
가. 원고들의 개간비 보상 주장에 대하여
1) 인정사실
다음과 같은 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제16 내지 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정된다.
가) 이 사건 제1 하천부지에 대하여 하천부지 점용허가대장은 제출되지 않았지만, 경북 군위군 M면장의 확인 결과에 따르면 원고 A의 아버지 N가 1986. 11. 1. 위 하천부지에 대하여 점용목적을 '전'으로 하여 적법하게 점용허가를 받고 그 후 아래 이 사건 제2 하천부지와 같이 연장 또는 승계된 것으로 보인다.
나) 하천부지 점용허가대장에 의하면, 원고 A의 아버지인 N는 1986. 11. 1. 이 사건 제2 하천부지에 대하여 점용목적을 '전'으로, 점용허가기간을 1986. 11. 1.부터 1991. 10. 31.까지로 정하여 하천부지 점용허가를 받고 이후 2001. 10. 31.까지 그 점용허가기간을 연장해 왔다(2002. 4. 25. N가 사망함에 따라 원고 A이 이를 승계하였다).
다) 하천부지 점용허가대장에 의하면, 원고 B의 아버지인 O는 1973. 12. 20. 이 사건 제3 하천부지에 대하여 점용목적을 '과수원'으로, 점용허가기간을 1974. 1. 1.부터 1974. 12. 31.까지로 정하여 하천부지 점용허가를 받고 이후 1975년까지, 1980. 1. 1.부터 1982. 12. 31.까지 점용허가기간을 각 연장해 왔고, 1986. 11. 1. 및 2008. 12. 11. 같은 내용으로 다시 점용허가를 받아 그 점용허가기간을 1986. 11. 1.부터 2001. 10. 31.까지, 2009. 3. 1.부터 2014. 2. 28.까지로 각 연장해 왔다(O가 2009. 12. 7. 사망함에 따라 원고 B이 이를 승계하였다).
라) 이 사건 각 하천부지에 관하여 경상북도 군위군 M면장은 2016. 7. 15. 원고들에 대하여 "이 사건 각 하천부지는 적법하게 점용허가된 곳으로 ... 허가일로부터 현재까지 계속 피허가자(상속인)가 점용하고 있는 것으로 확인되었으며, 특히 첨부된 인우보증서와 인접된 마을 주민들의 의견을 청취 종합한 결과, 하천부지 점용허가를 받은 피허가자가 손수 제방을 쌓고 돌과 자갈을 제거하여 전(과수원)으로 개간 사용해 온 사실이 확인됨."이라는 내용의 각 하천부지 점용허가 및 개간사실 확인서(이하 '이 사건 각 개간사실확인서'라 한다)를 발급하여 주었다.
마) 이 사건 각 개간사실확인서에는 P 등 3인의 보증인이 서명한 2016. 7. 14.자 인우보증서가 각 첨부되어 있는데, 위 각 인우보증서에는 "이 사건 각 하천부지는 N, O가 군위군으로부터 점용허가를 받아 본인 스스로 제방을 쌓고 돌·자갈을 제거하는 등 밭(과수원)으로 개간하여 경작해 왔으며, N, O가 사망한 후에는 상속자인 원고들이 그 권리를 승계하여 사용료를 납부하고 계속적으로 점용하고 있음을 확인한다."라는 내용의 기재가 있다.
2) 판단
가) 토지보상법 시행규칙 제27조 제1항은 "국유지 또는 공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간(매립 및 간척을 포함한다. 이하 같다)한 자가 개간당시부터 보상당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(개간한 자가 사망한 경우에는 그 상속인이 개간한 자가 사망한 때부터 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우를 포함한다) 개간에 소요된 비용(이하 '개간비'라 한다)은 이를 평가하여 보상하여야 한다. 이 경우 보상액은 개간후의 토지가격에서 개간전의 토지가격을 뺀 금액을 초과하지 못한다."라고 규정하고 있다.
한편, 원고들이 이 사건 각 하천부지를 개간하였다고 주장하는 시기에 적용되던 구 하천법 제25조 제1항(1999. 2. 8. 법률 제5893호로 전부개정되기 전의 것)은 하천구역 안에서 '토지의 점용'(제2호), '토지의 굴착·성토 또는 절토 기타 토지의 형상변경'(제5호)에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.
나) 위 법령의 내용 및 취지에다가 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 원고들이 이 사건 각 하천부지를 적법하게 개간한 자로서 개간 당시부터 보상 당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유한 자에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고들은 손실보상금으로 이 사건 각 하천부지에 대한 개간비를 보상받을 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 이 사건 제1, 2 하천부지에 대하여 원고 A의 아버지인 N가 1986. 11. 1. 점용목적을 '전'으로 하여 하천부지 점용허가를 받고 그 후 2001. 10. 31.까지 점용기간을 연장해 온 사실, 이 사건 제3 하천부지에 대하여 원고 B의 아버지인 O가 1973. 12. 20. 점용목적을 '과수원'으로 하여 하천부지 점용허가를 받고 그 후 다시 하천부지 점용허가를 받아 2014. 2. 28.까지 점용기간을 연장해 온 사실, N, O가 이 사건 각 하천 부지에 대한 점용허가를 받은 이후 각 부지에 손수 제방을 쌓고 돌과 자갈을 제거하였다는 내용의 이 사건 각 개간사실확인서가 발급된 사실은 앞서 본 바와 같다.
그런데 원고들의 주장에 의하더라도 N, O는 이 사건 각 하천부지를 굴착, 성토, 정지하여 밭과 과수원으로 개간하여 토지형질변경을 하였다는 것인데(원고들은 이 사건 제1, 2 하천부지는 4,851.6m³, 이 사건 제3 하천부지는 2,022m³에 이르는 흙을 깎은 다음 다시 이를 쌓았다고 주장하며 그 절토 및 성토 비용을 개간비로 청구하고 있다), 이는 경작의 목적으로 토지의 지력증진을 위한 단순한 객토나 소규모의 정지작업 등을 하는 것을 넘어선 것으로 하천부지 점용허가의 범위를 벗어난 것으로 보이므로, 구 하천법 제25조 제1항 제5호에 따른 토지형질변경에 관한 관리청의 허가를 별도로 받아야 할 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 N, O는 이 사건 각 하천부지에 대한 별도의 형질변경허가를 받지 아니하고 점용허가만을 받아 이 사건 각 하천부지를 개간하였다는 것인바, 이는 관계법령에 의하여 적법하게 개간을 한 것이라고 볼 수 없다.
(2) 이에 대하여 원고들은 N, O가 이 사건 각 하천부지를 개간한 1973년경 및 1986년경에는 토지수용법 시행령상 복합허가제도 자체가 없었으므로 토지형질변경허가를 별도로 받을 수 없었고, 피고 위원회가 이 사건 수용재결에서 근거로 든 이 사건 고시 제8조는 2010. 3. 1. 제정된 것으로 이 사건 각 하천부지에는 적용되지 않는다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 구 하천법 제25조 제1항에는 토지에 대한 점용허가와는 별도로 토지의 형질변경허가에 관하여 규정되어 있음이 명백하고, 1983. 4. 30. 대통령령 제11120호로 개정된 구 하천법 시행령에서 복합허가사항의 일괄처리 등에 관한 제18조의2('법 제23조 및 법 제25조의 규정에 의한 허가사항 중 2이상이 서로 중복되거나 관련되는 허가사항인 경우에는 제46조 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 별표3의 구분에 따라 주된 허가사항의 허가관청이 주된 허가사항에 그와 관련되는 허가사항을 포함하여 허가할 수 있다') 조항이 신설되었기는 하나, 이는 민원업무의 간소화를 도모하고자 하는 취지로 도입된 것인바, 이 사건 각 하천부지에 대한 점용허가를 받을 당시에 복합허가에 관한 규정이 존재하지 않았다는 사정만으로 토지의 점용허가와 별도로 필요한 토지형질변경허가가 면제된다고 볼 수는 없다.
(3) 비록 이 사건 각 하천부지에 대한 경북 군위면 M면장의 이 사건 각 개간사실확인서 및 이에 첨부된 각 인우보증서가 있기는 하나, 위 각 개간사실확인서는 원고들의 아버지인 N, O가 이 사건 각 하천부지에 대한 점용허가를 받았다는 것에 불과하고 형질변경허가를 받았다는 내용은 아니며, 위 각 인우보증서의 주된 내용은 'N, O가 손수 제방을 쌓고 돌과 자갈을 제거하여 개간하였다'는 것인바, 이 사건 각 개간사실확인서 등의 기재만으로는 원고들이 이 사건 각 하천부지를 적법하게 개간하였다고 단정하기 어렵다.
(4) 나아가 이 사건 제1, 2 하천부지에 대한 점용허가기간은 2001. 10. 31.까지 연장되었고, 이 사건 제3 하천부지에 대한 점용허가기간은 2014. 2. 28.까지 연장되었는데, 그 이후 원고들이 이 사건 각 하천부지에 대한 점용허가를 받아 점용허가기간을 연장해 왔다고 볼 만한 증거가 없다(원고 B이 이 사건 제3 하천부지에 대한 2011년경까지 하천사용료를 지급한 데 따른 하천사용료 납부 영수증을 제출한 이외에 다른 객관적인 자료가 제출된 바도 없다). 따라서 개간 당시부터 보상 당시까지 원고들이 이 사건 각 하천부지를 계속하여 적법하게 점유하고 있었다고 보기도 어렵다.
나. 원고 B의 보상금 증액 주장에 대하여
1) 토지수용보상금의 증감에 관한 소송에서, 이의재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 위법사유가 없고 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에는 서로 견해가 일치하나 품등비교에만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정 결과에 차이가 생기게 된 경우에는, 그중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 그 각 감정평가 중 어느 것을 더 신뢰하는가는 사실심법원의 재량에 속한다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 참조).
2) 이 사건에 돌아와 살피건대, 수용재결감정과 법원감정은 모두 원고 B 소유의 이 사건 수용대상토지에 대하여 그 평가방법에 있어 어떠한 위법 없이 적절하게 보상가액을 산정하였다고 보이고 그 내용에 오류가 있음을 인정할 만한 자료가 없다. 다만, 법원감정이 이 사건 수용대상토지의 특성과 가격형성상의 제반 요인 등을 더 적정하게 평가하였다고 보이므로, 법원감정에 따라 이 사건 수용대상토지의 정당한 보상가액을 산정하기로 한다.
3) 법원감정에 따른 이 사건 수용대상토지의 가액은 총 53,157,700원이고, 이 사건 수용재결에 따라 피고 공사가 원고에게 공탁한 보상금이 총 50,410,850원인 사실은 앞서 본 바와 같다. 따라서 피고는 원고 B에게 위 법원감정 가액과 공탁금의 차액인 2,746,850원(= 53,157,700원 - 50,410,850원) 및 이에 대하여 피고가 그 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 인정되는 이 판결 선고일인 2020. 6. 18.은 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
6. 결론
그렇다면 원고들의 피고 위원회에 대한 소는 부적법하여 이를 각하하고, 원고 B의 피고 공사에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하며, 원고 A의 피고 공사에 대한 청구 및 원고 B의 피고 공사에 대한 나머지 청구는 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 오영표(재판장) 이혜선 이성열

별지

각주1) 제8조(경작목적의 토지점용) ① 경작목적의 토지점용허가는 단순한 경작행위만을 허가한 것으로 다음 각 호의 경우 복합적인 허가를 받아야 한다.
3. 그 외 단순 토지이용 이상의 행위(토지의 형질변경, 공작물 설치 등)를 하는 경우