부산-거제간 연결도로 건설을 위해 공유수면 사용료를 부과받은 원고가 사용료 부과가 위법하다고 주장했으나, 법원은 원고의 사업이 영리목적을 배제하지 않아 사용료 감면 대상이 아니며, 신뢰보호 원칙에도 반하지 않는다고 판단하여 원고의 청구를 기각한 판결.

2005누3493 공유수면점사용료부과처분무효확인

사건

원고,항소인

피고,피항소인

창원지방법원 2005. 7. 21. 선고 2005구합546 판결

제1심판결

변론종결

판결선고

1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.

주문

제1심 판결을 취소한다. 주위적으로, 피고가 2004. 11. 24. 원고에 대하여 한 15,576,440원의 공유수면점사용료부과처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 부과처분을 취소한다.

청구취지및항소취지

1. 처분의 경위
가. 원고는 부산 강서구 천성동과 거제시 장목면 유호리를 연결하는 왕복 4차로 도로인 부산-거제간 연결도로의 건설, 관리 및 운영에 관한 사업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사이다.
나. 원고는 2004. 11. 23. 피고로부터, 위 연결도로 건설에 소요되는 교량의 제작장 건설을 위하여, 통영시 광도면 안정리 안정국가산업단지 내 9블럭 지선 공유수면 142,975㎡(이하 '이 사건 공유수면'이라 한다)를 2004. 11.부터 2010. 11까지 교량제작장준설구간, 골재하역장, 오탁방지막으로 사용하는 내용의 이 사건 공유수면에 대한 점· 사용 허가를 받아 이를 점. 사용하고 있다.
다. 피고는 2004. 11. 24. 원고에게, 2004. 11. 23.부터 2004. 12. 31.까지 기간에 대한 이 사건 공유수면의 점. 사용료로 15,576,440원을 부과하는 내용의 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 6, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는, 다음과 같은 사유로 이 사건 공유수면에 대한 점. 사용료를 부과한 이 사건 처분은 위법하고, 그 위법의 정도가 중대 · 명백하므로 이 사건 처분은 무효이거나 적어도 취소되어야 한다고 주장한다.
(1) 원고와 부산광역시 및 경상남도 사이에 체결된 실시협약에 따르면 원고가 위 연결도로를 건설하되 위 연결도로의 소유권은 준공과 동시에 부산광역시 및 경상남도에 귀속하도록 되어 있으므로, 원고는 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 공공시설물을 설치하는 자에 해당한다. 그리고 원고가 위 연결도로를 건설하고, 이를 위하여 이 사건 공유수면을 점. 사용하는 것은 국민생활의 편익을 증진시키는 등 공익을 위한 것일 뿐만 아니라 원고가 위 연결도로를 관리·운영하는 기간 동안 통행료 등 수익을 얻는다고 하더라도 이는 위 연결도로 건설에 소요된 사업비를 회수하는 범위에 그치는 것이므로 위 연결도로 건설·관리·운영 등은 비영리사업이라고 보아야 한다.
따라서 원고의 이 사건 공유수면 점. 사용은 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 공공시설물을 설치하는 자가 공익 목적의 비영리사업을 위하여 공유수면을 점·사용하는 경우에 해당하므로, 공유수면관리법 제9조 제1항 제1호, 같은법시행령 제16조 제1항 (사)목에 의하여 점. 사용료 전액 감면 대상이다.
또한, 실시협약상 부산광역시 및 경상남도가 원고에게 위 연결도로 건설에 필요한 사업부지를 무상으로 제공하기로 하였는바, 이 사건 공유수면이 직접 위 연결도로가 건설되는 곳에 위치하고 있지 않더라도 위 연결도로 건설에 필요한 사업부지에 해당하므로, 피고가 원고에게 점. 사용료를 부과할 수 없다.
(2) 원고와 부산광역시 및 경상남도 사이에 위 실시협약이 체결되기에 앞서 정부는 관련법령에 따라 민간투자사업심의위원회를 개최하여 위 실시협약의 주요 내용에 대하여 심의를 하였는데, 그 당시 해양수산부차관이 위 위원회의 위원으로 위촉되어 위 부산-거제간 연결도로 건설사업의 시행에 대하여 협의하면서, 공유수면사용료를 총사업비에서 제외하여 위 도로건설사업과 관련하여서는 공유수면점·사용료를 부과하지 않겠다는 의사를 표시하였고, 또 해양수산부는 1994년 구 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법이 시행된 이래 2004년에 이르기까지 민간투자사업에 대하여는 공유수면점 · 사용료를 부과한 사실이 전혀 없었으므로, 민간투자사업과 관련하여서는 공유수면점. 사용료를 부과하지 아니하는 관행이 형성되어 있었다.
그럼에도 불구하고, 피고가 해양수산부의 공적인 견해 표명과 이전의 관행을 무시한 채 원고에게 이 사건 공유수면의 점. 사용에 대한 사용료를 부과한 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 부산광역시 및 경상남도(이하 '주무관청'이라 한다)는 신항만 주변 공업단지 산업물동량의 원활한 수송과 부산 서남부 교통 취약지역의 도로망 확충 및 거제시 관광 수요의 처리를 위한 목적으로 부산 강서구 천성동과 거제시 장목면 유호리를 연결하는 길이 8,204.4미터의 왕복 4차로 도로인 부산-거제간 연결도로를 건설하되, 이를 구 사회간접자본시설에대한민간투자법(2005. 1. 27. 법률 제7386호 사회기반시설에대한 민간투자법으로 개정되기 전의 것) 제4조 제1호 소정의 '사회간접자본시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식'의 민간투자사업으로 건설하기로 하고, 2003. 2. 18. 원고와 사이에 '부산-거제간 연결도로 민간투자사업 실시협약'을 체결하였다.
(2) 위 실시협약의 주요 내용은 다음과 같다.
(가) 주무관청은 원고에게 연결도로 및 부속시설(이하 '사업시설'이라 한다)을 무상으로 사용하고 운영·관리할 수 있는 권한(통행료 부과·징수 권한 포함)을 부여한다(제5조 제1항).
(나) 원고의 무상사용기간은 사업시설 운영개시일로부터 40년이 되는 날까지의 기간으로 한다(제6조 제1항).
(다) 사업시설의 소유권은 사업시설의 준공과 동시에 주무관청에 귀속되고, 원고는 위 협약 종료와 동시에 사업시설 등을 주무관청에 무상으로 인도하며, 무상사용권 및 관리운영권을 주무관청에 이전한다(제7조).
(라) 1999. 12. 31. 불변가격 기준으로, 총사업비는 1조 4,469억 원이고, 그 중 주무관청 분담금 4,473억 원을 제외한 9,996억 원을 민간사업비로 하며, 총사업비 중 공사비는 1조 2,683억 원이고, 총민간사업비 중 공사비는 8,210억 원이다(제12조, 제23조, 부록 2, 3).
(마) 운영개시일은 원고가 주무관청으로부터 관리운영권을 설정받아 통행료징수를 개시할 수 있는 날로 한다(제41조).
(바)위 연결도로 건설사업의 사업수익률은 세후 실질수익률 기준으로 연 9.49%로 한다(제46조).
(사) 운영개시일에 최초로 징수할 통행료는 위 사업수익률 등을 기초로 산정하고, 주무관청의 요구에 따라 위와 같이 산정된 통행료보다 적은 통행료를 징수하게 되어 발생하는 무상사용기간 중 사업수익 감소분에 대하여는 주무관청이 원고에게 재정지원한다(제48조 제1항, 제3항).
(아) 원고는 위 협약에 따라 무상사용기간 동안 위 연결도로를 통행하는 차량으로부터 통행료를 징수하고 정기적 또는 부정기적으로 통행료를 조정할 수 있다(제49조 제1항, 제50조, 제51조).
(자) 운영개시일로부터 20년간 매 운영년도의 실제 통행료 수입이 추정 연간 통행료 수입의 90%에 미치지 못하는 경우 주무관청이 그 부족액을 원고에게 지급하고, 110%를 초과하는 경우 원고가 그 초과액을 주무관청에게 지급한다(제55조 제2항, 제3항, 제2조 제41호, 제117호).
(차) 운영개시일부터 20년간 특정 연도에 원고가 건설자금융 외화차입금에 대한 과도한 환차손을 입는 경우 주무관청이 그 50% 상당액을 원고에게 지급하고, 과도한 환차익을 입는 경우 원고가 그 50% 상당액을 주무관청에게 지급한다(제56조 제1항, 제2항).
(3) 원고는 2000. 1.경 사업계획서를 작성할 당시, 1999년 3/4분기 가격 기준으로 위 연결도로 건설에 소요되는 공사비를 1조 3,068억 원 정도로 예상하였는데 이에는 이윤이 1,328억 원 정도 포함되었고, 물가상승률을 연 4%로 전제할 때 무상사용기간인 40년간 위 사업시설의 관리·운영을 통하여 매년 적게는 236억 원, 많게는 1조 4,790억원 정도의 당기순이익을 올릴 수 있을 것으로 예상하였다.
(4) 한편, 원고는 주식회사 대우건설 등 9개 건설회사가 위 연결도로 건설·관리·운영 등을 위하여 출자하여 설립한 주식회사이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제4호증, 을 제5호증의 1, 2, 을 제6, 7호증, 을 제8호증의 1, 2, 3, 을 제9, 10, 11, 12, 14, 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 공익 목적의 비영리사업인지 여부
위 인정사실에서 본 바와 같이, 원고가 9,996억 원의 사업비를 부담하여 위 연결도로를 준공한 뒤 소유권을 주무관청에 이전하기로 하였으므로 원고는 지방자치단체에 귀속되는 공공시설물을 설치하는 자에 해당하기는 하나, 원고가 위 연결도로의 소유권을 이전하는 대신 40년간 통행료를 징수하는 등 사업시설을 관리·운영하여 위 사업비를 회수하도록 예정되어 있는 점, 원고가 회수할 위 사업비 중 공사비에는 이미 상당액의 이윤이 포함되어 있는 점, 위 실시협약상 위 연결도로 건설사업의 실질수익률을 연 9.49%로 예정하고 있고 통행료가 위 실질수익률 등을 기초로 산정되는 점, 통행료 수입이 일정 금액에 미달하는 경우 주무관청이 그 미달액을 보전하여 주는 점, 원고는 위 연결도로의 건설·관리·운영 등을 위한 목적으로 여러 건설회사의 출자에 의하여 설립된 상법상의 주식회사인 점 등 여러 사정을 고려하여 볼 때, 위 연결도로 건설사업은 비록 그것이 공익적 성격을 가지고 있다고 하더라도 동시에 원고의 영리목적을 배제하고 있지 아니하므로, 원고가 위 연결도로 건설을 위하여 이 사건 공유수면을 점. 사용하는 것을 두고 공익 목적의 비영리사업을 위하여 공유수면을 점·사용하는 것으로 보기는 어렵고, 설령 실시협약상 주무관청인 부산광역시와 경상남도가 위 협약 등에서 특정된 사업의 건설·관리·운영에 필요한 부지를 원고에게 무상으로 제공하기로 약정하였다고 하더라도(갑 제3호증 실시협약 제2조 제45호, 제5조 제1항 제2호, 제17조 제1항 참조), 위 약정이 이 사건 공유수면의 관리청인 피고의 점. 사용료 부과권한을 배제하는 효력이 있다고 보기도 어렵다.
결국, 원고는 공유수면관리법 제9조 제1항 제1호, 같은법시행령 제16조 제1항 (사)목 소정의 점 · 사용료 감면 대상에 해당하지 않는다.
(2) 신뢰보호의 원칙에 반하는지 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 우선적으로 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하는 것인바, 가사 해양수산부의 차관이 이 사건 실시협약의 체결을 위한 민간투자사업심의위원회에 위원으로 관여한 사실이 있다고 하더라도, 해양수산부차관은 이 사건 처분의 행정청인 피고의 기관이 아니므로, 피고가 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 또 이 사건 실시협약은 원고와 주무관청인 부산광역시와 경상남도 사이에 효력을 가지는 것이어서 이 사건 실시협약상의 합의내용이 계약당사자가 아닌 피고에 대하여 효력을 미치는 것이라고 볼 수 없으며, 한편 이 사건 실시협약을 체결하기 이전에 민간투자사업에 있어서는 공유수면점·사용료를 면제하는 관행이 있었다는 점에 관하여는, 이를 인정할 아무런 증거가 없다.
(3) 따라서, 피고가 이 사건 공유수면을 점. 사용하고 있는 원고에게 공유수면관리법 제9조 제1항 본문에 의하여 점. 사용료를 부과한 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 무효 확인 또는 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로, 주문과 같이 판결한다.

상•하위 판결3확정