서울고등법원 2008. 10. 22. 선고 2008누11152 판결
[시정명령등취소]
서울고등법원
제6행정부
판결
- 사건
- 2008누11152 시정명령등취소
- 원고
- 주식회사 A
소송대리인 법무법인 충정
담당변호사 황주명, 조용연, 이상균 - 피고
- 공정거래위원회
소송대리인 변호사 황치호 - 변론종결
- 2008. 9. 24.
- 판결선고
- 2008. 10. 22.
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고가 원고에 대하여 2008. 4. 1. 의결 B로 한 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 취소한다.이유
1. 처분의 경위가. 원고의 일반 현황 등
원고는 건설산업기본법에 의하여 건설업을 영위하는 회사로서 중소기업자인 주식회사 C, 주식회사 D(이하 ‘C’, ‘D’이라 한다)에게 건설공사를 위탁하였으므로, 하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 ‘하도급법’이라 한다) 제2조 제2항하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 ‘하도급법’이라 한다) 제2조 제2항 제1호 소정의 원사업자에 해당되고, C과 D은 중소기업자로서 원고로부터 건설공사를 위탁받았으므로, 하도급법 제2조 제3항하도급법 제2조 제3항 소정의 수급사업자에 해당된다. 원고, C, D의 일반 현황은 <표 1> 기재와 같다.
나. 하도급계약 현황
이 사건 공사와 관련하여 원고와 수급사업자간 하도급계약 현황은 아래 <표 2>와 같다.
다. 원고의 행위사실
(1) 원고는 2006. 7.경 구미 E 재건축 아파트 신축공사 중 금속기와공사(이하 ‘이 사건 기와공사’라고 한다)를 발주하면서 입찰참여대상으로 4개의 수급사업자를 지명한 후 현장 설명과정을 거쳐 3회에 걸쳐 입찰을 실시하고, 2006. 8. 28.경 C을 최종 낙찰자로 선정하였다. 그런데 원고는 C이 입찰한 금액 421,584천 원(이하 공과잡비를 제외한 직접공사비임)보다 낮은 금액인 403,928천 원으로 하도급대금을 결정하였다.
(2) 원고는 2006. 8.경 F 아파트 신축공사 중 내장목공사(이하 ‘이 사건 내장목공사’라고 한다)를 입찰에 의해 2개 공구로 분리발주하면서 각 공구에 대하여 5개 수급사업자를 지명한 후 현장설명 과정을 거쳐 2006. 8. 16. 입찰을 실시하고, 제1공구에 대하여 D을, 제2공구에 대하여 주식회사 G(이하 ‘G’이라 한다)을 각 낙찰자로 선정하였다. 그런데 원고는 D이 1공구에 입찰한 금액 653,000천 원보다 낮은 금액인 643,267천 원으로 하도급대금을 결정하였다.
라. 피고의 시정명령 및 과징금납부명령
피고는, 원고의 위 다.항 기재와 같은 행위가 하도급법 제4조 제2항하도급법 제4조 제2항 7호 소정의 ‘경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결함에 있어서 정당한 사유없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위’로서 하도급법 제4조 제1항하도급법 제4조 제1항 소정의 부당한 하도급대금의 결정에 해당된다고 판단하고, 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제7호증, 을 제1호증, 을 제5호증, 을 제13호증, 을 제17, 18호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 기와공사
원고가 이 사건 기와공사에 관하여 3회에 걸쳐 입찰을 실시하였는데, C 등 4개 업체가 인근 공사현장의 계약금액보다 현저하게 높은 금액으로 응찰하면서도 입찰금액의 편차가 거의 없는 등 담합의 가능성이 농후하여 재입찰을 실시하려고 하였다. 그런데 최저가입찰자인 C이 담합을 묵시적으로 인정하면서 스스로 당초 입찰금액보다 낮은 금액으로 계약체결을 제안하여, 위 1의 다. (1) 기재와 같이 하도급대금을 결정하였는바, 이는 인근 공사현장의 기와공사 대금보다 현저하게 높은 금액이다. 따라서 원고의 위 행위는 하도급법 제4조 제2항하도급법 제4조 제2항 제7호 소정의 ‘최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정함에 정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다.
(2) 이 사건 내장목공사
원고는 2006. 8. 9. 이 사건 내장목공사를 제1, 2 공구로 분할 발주하면서, 제1, 2 공구 합계금액을 기준으로 1순위 업체에게 2공구, 차순위 업체에게는 제1공구의 공사를 각 낙찰하되, 제1공구의 공사금액은 1순위 업체의 입찰금액을 공사대금을 결정하기로 하는 입찰조건을 붙였고, 입찰참여 업체들은 이러한 입찰조건을 잘 알고 있었다. 원고가 2006. 8. 16. 입찰을 실시한 결과, G이 제1공구 629,000,000원, 제2공구 689,000,000원에 응찰하여 1순위로서 제2공구 공사를 수주하였고, D이 제1공구 653,000,000원, 제2공구 722,000,000원으로 입찰하여 2순위로 제1공구 공사를 수주하게 되었다. 이에 원고는 제1공구 공사에 관하여 위 입찰조건에 따라 G의 제1공구 입찰금액인 629,000,000원에 공사계약을 체결하려고 하였으나, D이 고품질 시공을 약속하여 그보다 높은 649,402,400원에 하도급계약을 체결하게 되었다. 따라서 제1공구의 최저가 입찰금액은 G의 입찰금액인 629,000,000원이므로, 원고의 행위는 제1공구의 최저가 입찰금액보다 낮은 금액으로 하도금대금을 결정한 경우에 해당하지 아니한다.
나. 관련 법령
별지 2 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 기와 공사에 관하여
(가) 하도급법 제4조 제1항하도급법 제4조 제1항은 “원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우에 부당한 방법을 이용하여 목적물 등과 동종 또는 유사한 것에 대하여 통상 지급되는 대가보다 현저하게 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 ‘부당한 하도급대금의 결정’이라 한다)하거나 하도급받도록 강요하여서는 아니된다”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 제7호는, “경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결함에 있어서 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 본다”고 규정하고 있는바, 위 ‘정당한 사유’의 유무는 수급사업자의 귀책사유 또는 수급사업자에게 유리한 경우인지 여부 등 하도급대금을 최저가 입찰금액 보다 낮게 결정할 객관적이고 합리적인 사유가 있는지 여부에 따라 결정하여야 할 것이다.
(나) 이 사건에 관하여 보건대, ① 이 사건 기와공사는 원고가 인근 지역의 아파트공사 현장에서 발주한 금속기와 공사와 그 세부공사내역, 작업여건 등이 동일할 수 없으므로, C 등 4개 입찰참여 업체들이 인근 공사현장의 계약금액보다 높은 금액으로 응찰하였다거나 입찰금액의 편차가 작다는 사정만으로 입찰가격을 담합하였다고 볼 수는 없는 점, ② 원고가 작성한 공사비 대비표(을 제12호증)에는 ‘입찰참여업체들의 담합’이 아닌 ‘방수 및 단열재 포함으로 입찰가격이 상승된 점’을 재입찰 이유로 들고 있는 점, ③ 최저가입찰자인 C이 입찰담합을 인정하면서 자발적으로 당초 입찰금액보다 낮은 금액을 제시하였다는 원고 주장에 부합하는 아무런 자료가 없는 점, ④ 원고는 이 사건 기와공사를 지명경쟁입찰을 통하여 발주할 의무가 없으므로, 원고 주장과 같이 C 등 4개 업체가 입찰가격을 담합하여 현저히 높은 가격에 응찰하였다면, 대형건설회사인 원고로서는 4개 업체를 협력업체 명단에서 제외하고 다른 업체와 수의계약을 체결하는 등의 제재조치를 취할 수 있었음에도, 원고가 입찰담합의 결과로 제시된 가격을 일부만을 감액하는 방법으로 하도급대금을 결정하였다는 것은 경험칙에 반하는 점 등 제반 사정을 종합하여 보면, 원고가 C의 하도급대금을 최저가 입찰금액 보다 낮게 결정할 객관적이고 합리적인 사유가 있었다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
(2) 이 사건 내장목공사에 대하여
원고는, 이 사건 내장목공사를 제1, 2 공구로 분할 발주하면서 2006. 8. 9. 개최된 현장설명회에서 1순위 업체에게는 2공구, 차순위 업체에게는 제1공구의 공사를 각 낙찰하되, 제1공구의 공사계약금액은 1순위 업체의 입찰금액으로 하는 입찰조건에 대하여 충분히 설명해주었다는 취지의 G, D, H 주식회사, 주식회사 I 명의의 각 확인서(갑 제6호증, 갑 제12호증의 1 내지 3)를 제출하고 있다.
그러나 ① 원고 주장과 같은 입찰조건은 제1, 2공구의 공사계약금액과 관련된 매우 중요한 사항일 것임에도, 원고의 현장설명서(을 제16호증)에 그와 같은 입찰조건을 붙였다는 기재가 전혀 없는 점, ② 만일 원고 주장과 같이 당초의 입찰조건과는 달리 제1공구의 하도급대금을 제1순위 업체인 G의 입찰금액보다 증액하였다면, 이는 매우 이례적인 사항이므로 공사대금 증액 경위를 원고의 내부 결재문서에 기재하였을 것인데, 제1공구의 시행결의서(을 제17호증의 3)에는 이러한 내용이 전혀 기재되어 있지 아니한 점, ③ 원고 주장과 같은 입찰방식에서는 입찰참가자들은 공사규모가 더 큰 제2공구의 수주를 목표로 제1공구의 입찰가액을 공사 원가보다 훨씬 낮은 금액으로 응찰하게 될 것이므로, 제2순위 업체는 위와 같이 비정상적으로 낮은 금액으로 제1공구의 공사를 수주하여 부실시공을 하게 되어 매우 불합리한 결과를 야기할 수 있다고 보여지는 점 등 제반사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 불공정 하도급거래행위 조사에 착수한 이후에 작성된 위 갑 제6호증, 갑 제12호증의 1 내지 3의 각 기재 내용은 이를 선뜻 믿기 어렵고, 달리 이 사건 내장목공사의 입찰과정에서 원고 주장과 같은 입찰조건이 있었다고 볼만한 자료는 없다. 그러므로 원고의 위 행위는 하도급법 제4조 제2항하도급법 제4조 제2항 제7호 소정의 ‘경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결함에 있어서 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위에 해당한다고 할 것이고, 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
별지
