서울고등법원 2022. 9. 2. 선고 2021누63992 판결
[공모교장임용제청거부처분취소소송]
서울고등법원
제10행정부
판결
- 사건
- 2021누63992 공모교장임용제청거부처분취소소송
- 원고,피항소인
- A
소송대리인 변호사 손영삼
소송복대리인 변호사 서기석 - 피고,항소인
- 교육부장관
소송대리인 법무법인(유한) 원
담당변호사 이수지 - 제1심판결
- 서울행정법원 2021. 9. 9. 선고 2020구합59659서울행정법원 2021. 9. 9. 선고 2020구합59659 판결
- 변론종결
- 2022. 7. 22.
- 판결선고
- 2022. 9. 2.
주문
1. 제1심 판결을 취소한다.2. 이 사건 소를 각하한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지대통령이 2020. 2. 6. 원고에 대하여 한 공모교장임용제외처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
이유
1. 처분의 경위 등가. 당사자의 지위
1) 원고는 1984. 3. 1. 초등학교 교사로 근무를 시작하여 2019. 9. 2. 교장 자격을 취득한 자이다.
2) 피고는 공모교장임용 제청권자이고, 임용권자인 대통령을 대신하여 피고로 된 자이기도 하다.
나. 원고의 B초등학교 공모교장 지원 등
1) 울산광역시교육청 관내 B초등학교장은 C일자 '교육부의 2020학년도 교장공모제 추진 계획' 및 '울산광역시교육청 D자 교장공모제 운영 계획'에 의거한 교장공모제 공모요강을 공고하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다(을 제8호증).
2) 원고는 E초등학교 교감으로 재직하던 중 위 공모요강에 따라 B초등학교 공모교장으로 지원하였다.다. 피고의 2020. 1. 29.자 공모교장임용제청 거부처분의 경위
1) B초등학교는 공모교장 지원자인 원고 및 다른 초등학교 교감 1명에 대해 공모교장 1차 심사의 일시와 장소, 심사 방법 및 내용(서류심사 40점, 면접심사 60점, 심사위원 평가 점수 중 최고점과 최저점을 제외한 나머지 심사위원 점수의 평균점, 면접심사는 구상 35분, 심층면접 35분)을 안내한 후 2019. 12. 12. 학교운영위원실에서 2명의 지원자에 대하여 심층면접심사를 실시하였고, 원고를 1순위로 추천하였다.
2) 울산광역시강남교육지원청은 관내 각 초등학교의 1차 심사 후 추천받은 지원자들과 공모학교에 대해 공모교장 2차 심사의 제출 서류[추천자는 경력 및 주요 활동 실적, 자기소개서, 학교경영계획서, 공모학교는 심사위원(학부모) 3배수 추천 명단(6명, 1차 심사에 참여하지 않은 학부모), 심사 참관자 명부] 및 심사 계획(서류심사 80점, 심층면접 100점, 상호토론 20점, 총 200점)을 안내하고, 2019. 12. 18. 2차 심사를 실시한 다음, 울산광역시교육감에게 B초등학교 공모교장으로 원고를 1순위로 추천하였다.
3) 울산광역시교육청 교육공무원인사위원회(이하 '교육청 인사위원회'라고 한다)는 2019. 12. 24. '2020. 3. 1.자 초․중등 교장공모제 운영학교 교장임용 추천 심의안'에 대하여 심의하였다. 교육청 인사위원회의 간사는 공모교장제 임용추천과 관련하여, '교육감은 교육청 공모교장심사위원회의 추천순위를 고려하여 최종 1명을 선정하고 임용결격사유 여부를 확인 후 피고(교육부장관)에게 임용 추천하고 있고, 1순위 아닌 자를 최종 1명으로 선정하여 인사위원회에 심의 요청한 경우에는 그 이유를 명시하고 있다'고 설명하면서 심의 자료를 제시하였는데, 교육청 인사위원회 위원 중 한 사람은 원고의 말소된 정직 2월의 징계에 대하여 질의하였다. 이에 간사는 '1999. 10. 28. 국가공무원법 제56조 국가공무원법 제56조 성실의무, 제63조 품위유지의무 위반이었고, 교장에 대해 높은 도덕성을 요구하는 부분을 고려하여, 구체적인 내용을 교육청 소속 변호사와 논의한 결과, 판단에 상충되는 부분이 있었으나 엄정한 학교 및 교육청 심사 결과에 의거 1순위로 추천하였고, 추후 교육부 임용제청 결과에 따르고자 한다'는 내용으로 답변하였다(을 제3호증).
4) 교육청 인사위원회는 B초등학교 공모교장에 원고를 임용추천 하는 것으로 의결하였고, 울산광역시교육감은 2020. 1. 10. 피고에게 B초등학교 공모교장으로 원고를 임용추천 하였다.
5) 피고는 2020. 1. 29. '울산광역시교육청 교감 원고(초등, 공모)가 간통 혐의로 정직 2월(99. 11. 5.)을 받았으나, 성 관련 비위는 4대 비위에 준하여 처리(한다)'는 이유로 원고를 B초등학교 공모교장 임용제청에서 제외하는 처분(이하 '이 사건 임용제청 제외 처분'이라 한다)을 하였다(을 제15호증).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증, 을 제2 내지 9, 11 내지 15호증의 각 기재, 제1심 법원의 울산광역시교육감에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단<각주1>
가. 피고의 주장 요지
피고는 다음과 같은 이유로 원고의 이 사건 소가 부적법하다는 취지로 주장한다.
1) 피고가 2020. 1. 29. 원고를 공모교장임용제청에서 제외함으로써 B초등학교 공모교장 임용은 그와 별개의 후속절차가 진행됨에 따라 B초등학교에 대한 공모교장학교 지정은 철회되었다.
2) B초등학교 공모교장학교 지정철회로 인하여 발생한 결원 등에 대하여 공모교장 임용절차와 별개의 절차로서 진행된 후속절차로 제3자들이 교장으로 승진임용 되었거나 교장으로 이미 승진임용 되어 있던 제3자가 B초등학교 교장으로 전보임용 되었고, 그러한 각 처분에 원고에 대한 공모교장임용제외처분이 포함되어 있다고 볼 수는 없다.
3) 따라서 원고에게는 위와 같은 제3자들에 대한 각 처분을 자신에 대한 공모교장 임용제외처분으로 보아 이를 다툴 법률상 이익이 있다고 할 수 없다.
나. 교장의 임용절차 관련 법률 규정 등
1) 교육공무원법상 교장 임용절차
교육공무원법 제29조의2 제1항교육공무원법 제29조의2 제1항은, 교장은 피고(교육부장관)의 제청으로 대통령이 임용한다고 규정하고 있다. 한편 교육공무원법은 구체적인 교장 임용절차에 관하여 아래에서 보는 바와 같이 승진임용과 공모교장임용의 두 가지 방식을 마련하고 있다.
2) 공모교장이 아닌 교장의 임용절차(승진임용절차) 관련 법률 규정
가) 교육공무원법 제2조 제6항교육공무원법 제2조 제6항은 교육공무원법상 "임용"이란 신규채용, 승진, 승급, 전직, 전보, 겸임, 파견, 강임, 휴직, 직위해제, 정직, 복직, 면직, 해임 및 파면을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제9항은 교육공무원법에서 "전보"란 교육공무원을 같은 직위 및 자격에서 근무기관이나 부서를 달리하여 임용하는 것을 말한다고 규정하고 있다.
나) 교육공무원법상 승진임용은 같은 종류의 직무에 종사하는 바로 아래 직급의 사람 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 경력평정, 재교육성적, 근무성적, 그 밖에 실제 증명되는 능력에 의하여 한다(제13조). 이에 교육공무원법은 교육공무원의 임용권자 또는 임용제청권자로 하여금 제13조 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 자격별 승진후보자 명부를 순위에 따라 작성하여 갖추어 두고(제14조 제1항), 교육공무원을 승진임용할 때에는 대통령령으로 정하는 특수자격이 있는 사람을 승진임용하거나 승진임용을 제청할 때를 제외하고는 원칙적으로 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하여야 한다고 규정하고 있다(제14조 제2항). 한편 초·중등교육법은 초등학교의 교장은 초등학교의 교감 자격증을 가지고 3년 이상의 교육경력과 일정한 재교육을 받은 사람 등 자격기준에 해당하는 사람으로서 교육부장관이 검정(檢定)·수여하는 자격증을 받은 사람이어야 한다고 규정하고 있다(제21조 제1항).
다) 교육공무원법 제29조의2교육공무원법 제29조의2는 '교장·원장은 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다'고 규정하고 있고, 교육공무원법 제33조교육공무원법 제33조는 '대통령령으로 정하는 바에 따라 대통령은 그 임용권의 일부를 교육부장관에게, 교육부장관은 그 임용권의 일부를 교육기관, 교육행정기관 또는 교육연구기관의 장에게 위임할 수 있다'고 규정하고 있다. 위 규정에 따라 교육공무원임용령은 대통령의 공모교장이 아닌 교장의 임용권(교장으로 임명하는 임용권 제외)은 교육부장관에게 위임(제3조 제1항 제4호) 및 교육감에게 재위임(제3조의2 제4항 제2호) 되어있다고 각 규정하고 있다. 이에 의하면 공모교장이 아닌 교장의 임용권(교장으로 임명하는 임용권 제외)은 교육감에게 있다.
라) 교육공무원법은 공모교장을 제외한 교장은 임기 중에 전보될 수 있으며, 교장의 전보는 교육부장관이 한다고 규정하고 있다(제29조의2 제8항). 또한 교육공무원임용령은 교육공무원법 제33조교육공무원법 제33조에 따라 위 규정에 따른 교육부장관의 교장의 전보임용권을 교육감에게 위임하고 있다(제3조 제5항 제1호).
3) 공모교장임용 절차 관련 법률 규정
가) 교육공무원법은 제29조의2에서 정한 교장의 승진임용 외에, 제29조의3에서 별도로 공모에 따른 교장임용에 관한 규정을 두고 있다.
나) 교육공무원법 제29조의3교육공무원법 제29조의3에 의하면, 고등학교 이하 각급학교의 장은 학교운영위원회의 심의를 거쳐 교장의 경우 초·중등교육법 제21조 제1항초·중등교육법 제21조 제1항에 따른 교장자격증을 받은 사람 중에서 공모를 통하여 선발된 사람을 교장으로 임용하여 줄 것을 임용제청권자에게 요청할 수 있고(제1항 제1호), 임용제청권자가 교육제도의 개선 등을 위하여 필요하다고 지정하는 고등학교 이하 각급 학교의 장은 공모를 통하여 선발된 사람을 교장으로 임용하여 줄 것을 임용제청권자에게 요청하여야 하며(제3항), 이에 따른 요청을 받은 임용제청권자는 임용요청된 사람을 해당 학교의 교장으로 임용하여 줄 것을 임용권자에게 제청하되, 교장 임용 관계 법령 위반 등 특별한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다(제4항).
다) 교육공무원법 제29조의3 제8항교육공무원법 제29조의3 제8항은 법에서 정한 사항 외에 공모 교장의 공모 방법, 임용, 평가 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 교육공무원임용령 제12조의5교육공무원임용령 제12조의5는 공모교장심사위원회의 구성 방법, 위원의 자격 및 위촉과 자격별 구성, 심사방법 등의 사항을 정하고 있고(제1항 내지 제4항), 그 제7항은 그 외에 공모 교장·원장의 공모 절차, 임용, 평가 등에 필요한 세부 사항은 피고(교육부장관)가 정한다고 규정하고 있다.
다. 인정사실
1) 교육부의 2020학년도 교장공모제 추진계획 등
가) 피고는 2019. 10.경 각급 교육청에 "2020학년도 교장공모제 추진계획(안)"이라는 제목의 공문을 하달하였는데, 위 공문 중 이 사건과 관련된 부분은 다음과 같다.
나) 위 공문에는 붙임 문서로 '공모교장 등 임용업무 처리요령(이하 '공모교장 업무요령'이라 한다)'이라는 지침이 첨부되어 있고, 위 지침 중 이 사건과 관련된 부분은 다음과 같다.
다) 울산광역시교육청 관내 B초등학교장이 C일자. '교육부의 2020학년도 교장공모제 추진계획' 및 '울산광역시교육청 D자 교장공모제 운영계획'에 의거하여 공고한 교장공모제 공모요강의 주요 내용은 앞서 제1항에서 본 바와 같다.2) 이 사건 임용제청 제외 처분 이후 경과
가) 이 사건 임용제청 제외 처분 이후, 교육청 인사위원회는 2020. 2. 4. 원고에 대한 B초등학교 공모교장 임용제청 제외(1명)와 초임만료(1명) 사유로 인하여 발생한 초등학교 교장 결원 2명에 대하여 교감을 교장으로 승진시켜 충원하기로 하는 내용의 '2020. 3. 1.자 초등 교장 승진임용 추천 심의안'을 심의하였는데, 심의 결과 위 위원회는 2명의 결원에 대하여 '2019. 3. 31.자 초등 교장 승진후보자 서열명부 등재자' 중 고순위인 2명을 피고에게 승진임용 추천하기로 하였다(을 제13호증).
나) 이에 따라 울산광역시교육감이 교장 승진임용 추천한 2인(F, G)은 피고의 제청으로 대통령에 의하여 교감에서 교장으로 승진임용(2020. 3. 1.자)되었고(을 제13, 16호증), 이후 울산광역시교육감은 2020. 2. 20. F, G을 각 2020. 3. 1.자로 하여 H초등학교 교장, I초등학교 교장으로 근무를 명하는 내용의 정기 인사발령을 하였다(을 제17호증).
다) 한편 울산광역시교육감은 위 교육청 인사위원회의 충원결의에 따라 그 후속조치로서 2020. 2. 6. 교장으로 승진임용되어 있었던 J을 2020. 3. 1.자로 B초등학교 교장으로 전보임용하는 내용을 포함한 '2020. 3. 1.자 초등 교장·교감·교육전문직원 인사발령'을 하였다(을 제5호증).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증, 을 제2 내지 9, 11 내지 15호증의 각 기재, 제1심 법원의 울산광역시교육감에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
라. 구체적 판단
1) 원고는 당초 소장에서 피고가 2020. 1. 29. 원고에 대하여 한 공모교장임용제청 제외처분의 취소를 구하였다가, 제1심 법원에서 '대통령이 2020. 2. 6. 원고에 대하여 한 공모교장임용제외처분을 취소한다'는 내용으로 청구취지를 변경하였다. 제1심 법원은, 대통령이 피고의 임용제청에 따라 2020. 2. 6. 원고가 아닌 교장후보자명부순위에 따른 사람을 B초등학교의 교장으로 임용하였다고 인정<각주2>하면서, 이와 같이 원고 아닌 제3자를 B초등학교 교장으로 임용한 것을 '원고를 B초등학교 공모교장임용에서 제외하는 처분'으로 보았다.
2) 원고의 위와 같은 청구취지 변경신청은, '원고가 아닌 제3자가 2020. 2. 6. B초등학교 교장으로 임용된 처분'에는 '원고를 B초등학교 공모교장임용에서 제외하는 처분'이 포함되었다는 전제에서 이루어진 것으로 보인다. 그러나 다음의 근거에 비추어 위와 같은 전제는 성립되지 않는다고 봄이 타당하므로, 원고로서는 2020. 2. 6. 제3자를 B초등학교 교장으로 임용한 처분을 자신에 대한 공모교장임용제외처분으로 보아 이를 다툴 법률상 이익이 있다고 할 수 없다.
가) 대학의 장 임용에 관하여 교육부장관이 특정 후보자를 임용제청에서 제외하고 다른 후보자를 임용제청 함으로써 대통령이 임용제청 된 다른 후보자를 총장으로 임용한 경우에는, 임용제청에서 제외된 후보자는 대통령이 자신에 대하여 총장 임용 제외처분을 한 것으로 보아 이를 다투어야 할 것이고(대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결 참조), 이러한 법리는 교육부장관이 특정 후보자를 교장임용제청에서 제외하고 다른 후보자를 임용제청 함으로써 대통령이 다른 후보자를 교장으로 임용한 경우에도 마찬가지로 적용된다.
그러나 위 법리는 어디까지나 동일한 절차에서 추천되어 경원(競願)관계(경쟁적으로 원하는 관계)에 있는 임용제청후보자들 중 임용제청에서 제외된 자가 있는 경우에 적용되는 것인데, 앞서 본 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 의하면, 피고가 2020. 1. 29. 원고를 B초등학교 공모교장임용제청에서 제외하기로 한 이후 B초등학교에 대한 공모교장학교 지정은 철회되었고, 그 후속절차로서 이루어진 제3자들(F, G)에 대한 승진임용절차 및 제3자(J)에 대한 B초등학교 교장 전보 인사발령 절차는 모두 원고에 대하여 진행되었던 B초등학교 공모교장임용절차와 시간상 선후관계 내지 연속성이 있을 뿐 그 근거규정을 달리하는 별개의 절차에 따라 이루어진 것으로 봄이 타당하므로 이 사건에서 원고에 대하여 위와 같은 법리가 적용된다고 할 수 없다. 따라서 원고와 위 제3자들(F, G, J)사이에는 서로 경원관계에 있지 아니하므로 B초등학교에 대한 공모학교 지정 철회에 따른 후속조치로서 별개의 절차로 이루어진 제3자들(F, G)을 교장으로 승진임용 한 행위나 이미 교장으로 승진임용되어있던 제3자(J)를 B초등학교 교장으로 전보임용한 행위에 원고를 공모교장임용제청 내지 공모교장임용에서 제외하는 행위가 포함되어 있다고 할 수 없다.
(1) 교장공모제는 승진 위주의 교직 문화 개선 및 교장 임용 방식 다양화라는 취지로서 도입되었고(을 제4호증 참조), 교육공무원법 제29조의3교육공무원법 제29조의3이 신설된 취지 또한 공모를 통하여 교장을 임용할 수 있도록 함으로써 유능한 인재에게 교장직 문호를 개방하고 단위학교의 책임경영을 강화하려는 것이다(2012. 1. 1. 법률 제11066호로 개정된 교육공무원법 개정이유 참조). 여기에 앞서 본 바와 같은 교육공무원법상 규정체계 및 내용을 종합하여 고려하여 보면, 교육공무원법에서 정하고 있는 교장승진임용과 공모교장임용은 그 입법취지와 근거법령을 달리하는 별개의 절차라고 봄이 자연스럽다.
(2) 앞서 본 바와 같은 '2020학년도 교장공모제 추진계획' 등에 의하면, 공모교장을 임용하기 위하여는 먼저 해당 학교의 신청을 통한 교육감 또는 피고의 '공모학교' 지정이 선행되어야 하고, 공모학교로 지정되어 공모 절차를 진행한 결과 지원자가 없거나 심사결과 적격자가 없는 경우 교육감은 당해 공모학교 지정을 철회할 수 있다고 되어 있다. 또한 위와 같은 공모지정 철회의 가능성은 B초등학교장이 공고한 공모요강에서도 확인할 수 있다.
(3) 관계 법령 및 '2020학년도 교장공모제 추진계획'에서 공모지정 철회 절차에 관하여 구체적인 규정을 마련하고 있지는 않으나, 위 공문의 붙임문서인 공모교장 업무요령은 교육부장관이 임용제청을 하지 않는 경우 해당 학교 교장 임용 방식을 승진임용으로 할 것을 정하고 있다. 여기에 공모교장임용절차가 공모학교 지정을 선결로 한다는 점을 함께 고려하여 보면, 심사결과 적격자가 없어 피고가 해당 후보자에 대하여 임용제청을 하지 않고 공모교장 업무요령에 따라 해당 학교 교장임용 방식을 승진임용으로 하는 경우, 이러한 조치에는 당연히 교육감의 공모학교 지정 철회가 포함되는 것이라 해석된다.
(4) 피고가 2020. 1. 29. 원고를 B초등학교 공모교장임용제청에서 제외하기로 한 이후 교육청 인사위원회는 그 결원에 대하여 승진임용 절차를 통해 충원하기로 결정하였고, 실제로 위 절차에 따라 원고가 아닌 제3자(F, G)가 초등학교 교장으로 승진임용되었고, 울산광역시교육감은 2020. 2. 6. 이미 교장으로 승진임용 되어있던 제3자(J)을 B초등학교 교장으로 전보 발령한 사실은 모두 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 임용제청 제외 처분으로 인하여 발생한 결원을 승진임용 절차를 통해 충원하거나 제3자를 B초등학교 교장으로 전보 발령한 위와 같은 일련의 절차는 모두 B초등학교에 대한 공모학교 지정 철회를 전제로 이루어진 것이다.
(5) 이에 대하여 원고는, B초등학교에 대하여 명시적인 공모학교 지정 철회가 존재하지 않았고, J에 대한 2020. 2. 6.자 인사발령은 다음 학기 교장공모 전까지의 교장직무대리를 정한 것에 불과하다고 주장한다.
살피건대 "2020학년도 교장공모제 추진계획(안)"에 의하면, 학교가 교장공모를 계속원하는 경우 공모 지정을 철회하지 않고 다음 학기에 공모교장 임용절차를 진행할 수 있으며 그동안 교장 직무대리 조치를 할 수 있다고 정하여져 있기는 하다. 그러나 피고의 원고에 대한 공모교장임용제청 제외 이후 B초등학교가 교장공모를 계속 원하였다거나, B초등학교에 전보발령 된 J이 교장 직무대리로서 발령된 것이라고 볼 만한 아무런 근거가 없으므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수는 없다.
나) 나아가 앞서 본 바와 같이 B초등학교에 대한 공모학교 지정이 이미 철회되었으므로, 제3자인 F 또는 G을 교장으로 승진임용 한 처분이나 제3자인 J을 B초등학교로 전보발령 한 처분이 취소된다고 하더라도 이로써 곧바로 대통령 또는 피고에게 원고를 B초등학교의 공모교장으로 임용 또는 임용제청하여야 할 법률상의 의무가 인정된다거나, 원고가 B초등학교 공모교장에 임용되거나 임용제청되는 효과가 발생한다고 할 수 없다. 이 점에서도 원고에게 대통령의 제3자(F, G)에 대한 승진임용처분이나 울산광역시교육감의 제3자(J)에 대한 B초등학교 교장전보임용처분을 다툴 법률상 이익이 인정된다고 할 수도 없다.
마. 소결론
그렇다면 원고의 이 사건 소는 법률상 다툴 이익이 없는 처분에 대한 취소를 구하는 것이어서 결국 부적법하다.
한편 앞서 본 바와 같이 원고 스스로 청구취지 및 청구원인을 변경한 이상 변경된 청구취지만이 이 법원의 심판대상이라고 할 것이나, 가정적으로 당초의 청구취지에 따라 이 사건 임용제청 제외 처분의 적법성에 대하여 살펴보더라도 아래에서 보는 바와 같이 그 처분이 공모교장의 임용에 관한 재량권의 범위를 일탈·남용한 것이라고 보기 어려운바, 결국 어느 모로 보나 원고의 이 사건 청구가 받아들여질 여지가 없음을 분명히 하여 둔다.
4. 피고가 2020. 1. 29. 원고에 대하여 한 공모교장임용제청 제외처분의 적법성에 관한 가정적 판단
가. 인정사실
1) 원고는 1999. 11. 5. 정직 2월의 징계처분을 받았고, 관련 징계위원회에서 위와 같은 징계처분을 의결한 징계처분사유(이하 '이 사건 징계처분사유'라 한다)는 다음과 같다.
2) 원고는 2003. 8. 15. 위 징계처분에 대하여 사면을 받았다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
나. 관련 법리
교육부장관(피고)은 승진후보자 명부에 포함된 후보자들에 대하여 일정한 심사를 진행하여 임용제청 여부를 결정할 수 있고 승진후보자 명부에 포함된 특정 후보자를 반드시 임용제청을 하여야 하는 것은 아니며, 또한 교육부장관이 임용제청을 한 후보자라고 하더라도 임용권자인 대통령이 반드시 승진임용을 하여야 하는 것도 아니다. 이처럼 공무원 승진임용에 관해서는 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분에서와는 비교할 수 없을 정도의 광범위한 재량이 부여되어 있다. 따라서 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 결정이 공무원의 자격을 정한 관련 법령 규정에 위반되지 아니하고 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 일응의 주장·증명이 있다면 쉽사리 위법하다고 판단하여서는 아니 된다(대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492 판결). 그리고 이러한 법리는 교육공무원법상 공모교장임용제청 및 임용의 경우에도 마찬가지이다.
다. 구체적 판단
위와 같은 법리에 비추어 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 임용제청 제외 처분에 그 처분사유가 존재하지 않는다거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없어 받아들여질 수 없다.
1) '성 관련 비위'가 '4대 비위'에 포함되는지 여부
가) 교육부 교원정책과는 2014. 2. 21. '교장임용 제청 기준 강화방안(안)(교육부 교원정책과-1185)'을 만들었는데, 이는 높은 수준의 자질과 도덕성을 갖춘 인사를 교장으로 임용하여 공교육에 대한 신뢰를 조성하여야 할 필요성에 의한 것으로서, 금품 및 향응수수, 성폭행, 상습폭행, 학생성적 관련 비위 등 4대 비위를 행한 교육공무원에 대하여 징계 처분기록 말소 여부를 불문하고 교장임용제청에서 초임·중임을 모두 배제하도록 하는 내용을 담고 있다(을 제1호증).
나) 위와 같은 '교장임용 제청 기준 강화방안'은 2014년 이래 교장임용 제청에 있어 반복적으로 시행되고 있는 것으로 보이고, 이 사건에서도 위의 기준이 적용된 것으로 보인다. 특히 피고는 성 관련 비위는 4대 비위 중 '성폭행'에 준하여 처리하는 기준을 수립하여 현재까지 적용하여 왔다고 주장하고 있고, "2020학년도 교장공모제 추진계획(안)"에서도 교육부는 공모교장지원 자격 및 임용제청기준에 관하여 '강화된 교장임용제청 배제기준'을 적용하여 '교원 4대 비위자는 말소 여부와 관계없이 배제'할 것을 밝히고 있으며, 교원 4대 비위 기재 중 '성폭행' 옆에 '(성관련 비위)'라고 표시되어 있다. 또한 B초등학교장이 공고한 공모요강 중 교장 공모 지원 자격란에 '4대 비위 등으로 인한 징계처분 사실이 없는 자'를 명시하고 있는 것도 같은 취지라고 해석된다.
다) 교무 통할, 소속 교직원의 지도·감독, 학생교육 등 정상적인 학교운영을 위해 감당해야 할 교장의 역할과 지위를 고려할 때 교장으로 임용되려는 자는 전문성뿐만 아니라 모든 학교 구성원의 모범이 될 만한 높은 수준의 자질과 도덕성을 갖출 것이 요구된다. 그런데 성매매, 부적절한 이성관계 등의 성관련 비위는 교원으로서의 기본적 자질이나 도덕성이 의심되는 중대한 사유에 해당하므로, '성관련 비위'로 징계처분을 받은 전력이 있는 교원에 대해서는 그 징계기록의 말소 여부를 불문하고 교장 임용 여부를 결정함에 있어 그 징계받은 전력을 고려하는 것에 사회통념상 합리성이 있다고 봄이 타당하다.
라) 따라서 '성관련 비위'로 징계처분을 받은 전력이 있는 교원을 교장으로 임용하는 것은 현저히 부적절하다는 고려 아래, 공모교장 임용과 관련하여 '성희롱' 기타 '성관련 비위'를 승진제한 사유인 '4대 비위' 중 하나인 '성폭행'에 준하는 것으로 보아 처리하는 교육부의 위 처리 기준은 사회통념상 합리성이 있는 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 그와 같은 기준의 해석 및 적용에 위법이 있다고 볼 수 없다.
2) 원고의 징계전력이 '성관련 비위'에 해당하는지 여부
가) 다음으로 원고의 징계전력이 '성관련 비위'에 해당하는지를 본다. 비록 원고의 징계전력의 징계건명이 '성실의무위반', '품위유지의무위반'이라 하더라도, 그 구체적인 징계사유는 원고가 배우자 있는 여성과 부적절한 관계를 맺고 그 과정에서 폭력·협박이 수반되어 폭력행위 등 처벌에 관한 법률 위반 혐의로 기소유예 처분을 받기까지 하는 등 상대방 여성과 그 배우자의 결혼생활에 위기를 초래하는 원인을 제공하였다는 것이므로, 이는 실질적으로 '성 관련 비위'에 해당한다고 봄이 타당하다.
나) 이에 대하여 원고는, 원고가 진정인의 처와 불륜관계를 맺었다는 것은 진정인의 주장에 불과할 뿐 그러한 사실이 객관적으로 확인된 것이 아니므로 그 징계사유를 '성관련 비위'라고 볼 수 없다는 취지로 주장하기도 한다. 그러나 징계의결서에 의하면 원고 스스로도 진정인의 처와 가깝게 지내고, 전화를 자주 하였으며, 진정인의 집에서 속옷 차림으로 사진을 찍힌 사실에 더하여 그러한 일로 말미암은 진정인과의 폭력·협박 등의 문제를 처리하는 과정에서 진정인에게 41,550,000원이라는 거금(단순 폭행·협박에 대한 합의금의 액수로는 이례적이라고 보인다)을 합의금으로 지급하였음을 인정하였다는 것이어서, 그 사유가 '성관련 비위'에 해당하지 않는다는 원고 주장은 받아들이기 어렵다.
3) 재량권 일탈·남용 여부
가) 피고로서는 학교운영의 최종적인 권한과 책임을 가지는 공모교장임용 제청 여부를 결정함에 있어서 원고의 징계전력을 고려하지 않을 수 없다고 보이고, 비록 원고의 징계전력 이후 상당한 기간이 경과하였다 하더라도 원고의 징계전력의 징계사유에서 드러나는 비위행위의 정도와 내용, 앞서 살펴 본 교장의 지위와 역할을 고려할 때 이를 근거로 원고에 대하여 공모교장임용제청을 제외한 피고의 처분에는 사회통념상 합리성을 갖춘 사유가 있다고 인정된다. 나아가 피고가 원고의 징계전력의 구체적인 내용을 전혀 살피지 않은 채 관련 징계기록이 있다는 이유만으로 원고에 대하여 임용제청 제외를 하였다고 볼 만한 사정도 없다.
나) 앞서 본 바와 같이 교육청 인사위원회가 2019. 12. 24. 원고에 대한 공모교장 추천 안건을 심의할 당시에도 원고의 징계전력에 대한 질의가 이루어졌고, 이에 대하여 간사는 '징계의결의 구체적인 내용을 우리 교육청 소속 변호사님과 사전에 논의한 결과 판단에 대해 서로 상충되는 부분이 있었습니다. 추후 교육부 임용제청 결과에 따르고자 합니다.'라고 답변하기도 하였다. 이에 의하면 위원회로서도 심의 단계에서 원고의 징계전력의 구체적인 내용이 공모교장임용 제청 여부 결정에 영향을 미칠 수 있을 만한 것임을 충분히 인지한 상태에서 원고에 대한 임용추천 의결에 나아간 것으로 보인다.
다) 무엇보다도 임용제청권자인 피고가 교육청 인사위원회의 추천 결과에 구속되는 것도 아니고, 피고가 반드시 위원회가 추천한 후보자를 임용제청하여야 하는 것도 아닌데다가, 오히려 교육부가 만든 '교장임용 제청 기준 강화방안(안)'을 마련하게 된 문제점 중 하나로 '피고의 임용제청 권한의 소극적 운영'이 지적되기도 하였는바, 교육부가 수립한 기준에 따라 임용제청 권한을 실질적으로 행사한 것은 오히려 위 강화방안에 부합하는 것이기도 하다.
라) 원고가 징계처분 이후 별다른 비위행위 없이 성실한 직무수행을 통하여 그 전문성을 인정받았다거나 여러 차례 표창을 받았다는 점을 감안하더라도 그러한 사정만으로 임용제청권자로서 피고의 재량권 행사가 자의적인 것이라고 볼 수도 없다.
마) 원고 외에 2020. 1. 29. 무렵 공모교장임용을 받은 다른 후보자들이 존재하였고 그 후보자들에게도 원고의 징계전력에 준하는 징계전력이 있다고 인정할만한 증거가 없으므로, 징계전력이 있는 원고를 다른 후보자와는 달리 취급한 것이 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에 어긋난다고 볼 수도 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지
- 각주1) 원고는 당초 소장에서 피고가 2020. 1. 29. 원고에 대하여 한 공모교장임용제청 제외처분의 취소를 구하였다가, 제1심 법원에서 ‘대통령이 2020. 2. 6. 원고에 대하여 한 공모교장임용제외처분을 취소한다’는 내용으로 청구취지를 변경하였다. 제1심 법원은 대통령이 피고의 임용제청에 따라 2020. 2. 6. 원고가 아닌 교장후보자명부순위에 따른 사람을 B초등학교의 교장으로 임용하였다고 인정하면서 이와 같이 원고 아닌 다른 사람을 B초등학교 교장으로 임용한 것을 원고를 B초등학교 공모교장 임용에서 제외한 처분으로 보았다.
- 각주2) 앞서 본 바와 같이 울산광역시교육감은 2020. 2. 6. 교장후보자명부순위에 따른 사람이 아니라 이미 교장으로 승진임용 되어 있던 J을 B초등학교 교장으로 전보인사 발령하였을 뿐이다.