서울행정법원 2018. 7. 13. 선고 2018구합54576 판결

[A재정비촉진구역변경결정해제]

서울행정법원

제1부

판결

사건: 2018구합54576 A재정비촉진구역변경결정해제
원고: 1. B
2. C
3. D
4. E
5. F
6. G
7. H
8. I
9. J
10. K
11. L
12. M
13. N
14. 0
15. P
16. Q
17. R
18. S
19. T
20. U
21. V
22. W
23. X
24. Y
25. Z
26. AA
27. AB
28. AC
29. AD
30. AE
31. AF
32. AG
33. AH
34. AI
35. AJ
36. AK
37. AL
38. AM
39. AN
40. AO
41. AP

원고들 소송대리인 법무법인 수로
담당변호사 김강연
피고: 서울특별시 영등포구청장
소송대리인 법무법인 엠더블유
담당변호사 김민성
피고보조참가인: 주식회사 AQ
소송대리인 법무법인 충정
담당변호사 이덕균, 이상균
변론종결: 2018. 6. 22.
판결선고: 2018. 7. 13.

주문

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

청구취지

주위적으로, 피고가 2018. 1. 18. 한 A재정비촉진구역 주택재건축정비사업 사업시행자 지정처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 사업시행자 지정처분을 취소한다.

이유

1. 처분의 경위
가. 서울 영등포구 AR 외 16필지 지상 AS아파트의 재건축사업을 추진하기 위한 'AS아파트 주택재건축정비사업조합 설립추진위원회'(이하 '이 사건 추진위원회'라 한다)는 2004. 2. 24. 피고로부터 설립을 승인받았다.
나. 서울특별시장은 2006. 10. 19. AT 일대 1,469,910m²를 AU재정비촉진지구로 지정·고시하였고(서울특별시 고시 AV), 2007. 11. 29. AS아파트와 그 북측 및 남측 각 단독주택지를 포함한 AW 일대 36,635m²를 A재정비촉진구역으로 지정하는 내용 등을 포함한 AU재정비촉진계획을 결정·고시하였다(서울특별시 고시 AX).
다. 이 사건 추진위원회는 위 재정비촉진구역 지정에 따라 2008. 6. 11. 피고로부터 그 명칭을 'A재정비촉진구역 주택재건축정비사업조합 설립추진위원회'로 변경하고 사업예정지를 확장하는 내용의 변경 승인을 받았다.
라. 이 사건 추진위원회는 2014. 4. 1. 피고에게 토지등소유자 627명 중 331명(52.8%)의 동의로 위 재정비촉진구역에서 남측 단독주택지 및 AS아파트 상가동(3개동)을 제척하는 내용의 '정비사업 시행범위 축소동의서'를 제출하였고, 영등포구청 도시계획과장 등 담당자들은 2014. 7. 31. 남측 단독주택지 토지등소유자 13명과 면담을 진 행한 다음 2014. 8. 14. 남측 단독주택지 토지등소유자 21명 중 17명으로부터 '구역제척 동의서'를 제출받았다.
마. 피고는 2014. 8. 25.경 남측 단독주택지를 재정비촉진구역에서 제척하는 내용 등이 포함된 재정비촉진계획 변경안을 작성하고 이와 관련하여 2014. 9. 4. AS아파트 상가 및 아파트소유자 등을 대상으로 주민설명회를 개최한 다음, 2014. 9. 26.부터 같은 해 10. 10.까지 주민들에게 'AU재정비촉진지구 재정비촉진계획 변경결정(안)'을 공람·공고하였다.
바. 피고는 2014. 10. 16. 위 재정비촉진계획 변경안에 대하여 공청회 개최를 공고하였고, 2014. 10. 20. 영등포구의회에 대한 의견청취 절차를 거쳐 2014. 10. 31. 공청회를 개최하였다.
사. 서울특별시장은 2015. 8. 27. A재정비촉진구역 36,635m²에서 남측 단독주택지 21개동 4,401m²를 제척한 32,234m²로 위 재정비촉진구역을 변경결정하고 이를 고시하였다(서울특별시 고시 AY, 이하 '이 사건 변경결정'이라 하고, 이 사건 변경결정에 따라 변경된 A재정비촉진구역을 '이 사건 촉진구역'이라 한다).
아. 북측 단독주택지 토지등소유자들은 2015. 12.경 서울특별시장 및 피고에게 북측 단독주택지도 이 사건 촉진구역에서 제척해달라고 요청하였고, 2016. 12.경 재차 피고에게 이 사건 촉진구역에서 제척해달라고 요청하였다.
자. 한편 피고는 2016. 8. 25.부터 같은 해 11. 28.까지 AS아파트 건축물 및 이 사건 촉진구역 내 사용승인 이후 30년 이상 경과된 건축물을 대상으로 사단법인 AZ(이하 'AZ'라 한다)를 통하여 정밀안전진단(이하 '이 사건 정밀안전진단'이라 한다)을 실시하였는데, AZ는 2016. 12.경 피고에게 아래와 같은 내용의 이 사건 정밀안전진단 종합평가 결과를 보고하였다. <이미지1>

차. 북측 단독주택지 토지등소유자들인 원고들은 2017. 12.경 서울특별시장에게 이 사건 추진위원회가 승인일 및 변경승인일로부터 2년이 되는 날까지 조합설립인가를 신청하지 않아 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라 한다) 제20조 제2항 제3호에 따라 정비구역 해제사유가 발생하였고, 북측 단독주택지 토지등소유자들의 재건축사업 반대로 이 사건 촉진구역은 축소 변경이 불가피하다는 이유 등을 들어 '이 사건 변경결정의 해제'를 신청하였다.
카. 서울특별시장은 2017. 12. 26. 원고들에게 '정비구역 해제에 대하여는 구 도시정비법 제4조의3, 부칙(제13508호) 제2조에 해당하는 경우에 한하여 추진된다'며 위 신청을 받아들일 수 없다는 취지의 회신을 하였다.
타. 피고는 2018. 1. 18. 이 사건 정밀안전진단 결과를 토대로 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호에 따라 피고 보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)을 이 사건 촉진구역상 주택재건축정비사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 사업시행자로 지정·고시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 을가 제1 내지 7호증, 을나 제2, 12, 13, 15, 18 내지 21, 25 내지 27, 31, 39, 40호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부^<각주1>
가. 원고들의 주장
아래와 같은 사유로 이 사건 처분은 중대, 명백한 위법이 존재하므로 무효이고, 가사 위법사유가 중대, 명백하지는 않더라도 취소되어야 한다.
1) 피고는 이 사건 변경결정의 입안 과정에서 원고들을 포함한 북측 단독주택지 토지등소유자들에게 아무런 통보를 하지 않은 채 남측 단독주택지 토지등소유자만을 대상으로 주민설명회를 개최하였고 원고들로서는 주민설명회에 참석하여 남측 단독주택지 토지등소유자들과 같이 제척의견을 표명할 수 있는 기회를 부여받지 못하였다. 따라서 이 사건 변경결정은 필요한 청문절차를 거치지 않았거나 헌법상 평등원칙 및 비례의 원칙에 반하는 것으로서 중대, 명백한 하자가 존재하여 무효이고, 무효인 이 사건 변경결정에 터 잡은 이 사건 처분도 위법하다.
2) AS아파트는 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호가 정한 바에 따라 사업시행자를 지정하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요성이 인정되지 않고, AS아파트의 철거 및 재건축이 필요하다 하더라도 북측 단독주택지 토지등소유자 대다수가 반대하는 상황에서 단지 AS아파트의 보수·보강이 필요하여 사용제한 여부를 결정해야 하는 상황만으로 이 사건 처분을 통하여 이 사건 촉진구역 전체에 대한 주택 철거 및 재건축을 강행한 것은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 변경결정의 무효 여부
가) 도시재정비법 및 구 도시정비법상 필요한 청문절차를 거치지 않은 하자의 존재 여부
도시재정비법 제9조 제3항은 시장·군수·구청장은 재정비촉진계획을 수립하거나 변경하려는 경우에는 그 내용을 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 공청회를 개최하여야 한다고 규정하고 있고, 제3조 제1항은 도시재정비법은 재정비촉진지구에서는 다른 법률보다 우선하여 적용한다고 규정하고 있다. 이에 따라 도시재정비법 시행령 제9조는 구청장 등은 주민 공람을 실시하는 때에는 미리 공람의 요지 및 장소를 해당 지방자치단체의 공보 및 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공람 장소에 관계 서류를 비치하여야 하며(제1항), 공청회를 개최하려는 때에는 공청회의 개최목적, 개최 예정 일시 및 장소, 재정비촉진계획의 개요 등 일정한 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다고 규정하고 있다(제2항).
한편 구 도시정비법 제4조 제1항은 자치구의 구청장은 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 특별시장·광역시장에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다고 규정하고 있다.
위 인정사실에 의하면, 이 사건 변경결정은 A재정비촉진구역 및 재정비촉진계획의 일부를 변경한 것으로서 도시재정비법 제9조 제3항에서 정한 절차가 요구될 뿐 구 도시정비법상 '정비구역지정 또는 정비계획'의 내용을 변경할 경우 요구되는 구 도시정비법 제4조 제1항의 '주민에 대한 서면 통보', '30일 이상의 주민 공람', '주민설명회 개최' 등 절차 규정이 적용된다고 할 수 없고, 가사 구 도시정비법 제4조 제1항의 규정이 적용될 여지가 있더라도 도시재정비법 제3조 제1항에 따라 재정비촉진지구에서는 도시재정비법이 다른 법률인 구 도시정비법상 절차 규정보다 우선적으로 적용된다. 피고가 이 사건 변경결정에 관한 주민 공람, 지방의회 의견 청취, 공청회 절차를 각 거친 점은 앞서 본 바와 같으므로 도시재정비법령상 필요적 절차에 해당하지 않는 '주민설명회'의 개최 및 그 개최 통지 여부, 방식 등은 이 사건 변경결정의 절차상 하자사유로 볼 수 없다. 또한 도시재정비법 시행령 제9조가 주민 공람을 실시할 때 공람의 요지 등을 해당 지방자치단체의 공보 및 인터넷 홈페이지에 공고하도록 하고, 공청회를 개최하려는 때 일간신문에 그 개최를 공고하도록 하는 외에 주민 등 이해관계인에게 이를 '통지'하도록 하는 규정을 두고 있지 않으므로 피고가 주민 공람 및 공청회 개최 당시 북측 단독주택지 토지등소유자에게 별도의 통지를 하지 않았더라도 어떠한 절차상 하자가 존재한다고 할 수도 없다.
나) 헌법상 평등원칙 또는 비례의 원칙 위반 여부
위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 변경결정이 남측 단독주택지 토지등소유자를 우대하여 평등의 원칙에 위배되는지 여부는 이 사건 변경결정의 필요적 절차인 주민 공람 및 공청회 등 절차가 편향적으로 이루어졌는지 여부를 중심으로 판단되어야 할 것인데 원고들로서는 공보, 인터넷 홈페이지, 일간신문 등을 통하여 주민 공람 및 공청회 개최 사실을 알 수 있었고 그 열람 또는 참석 대상이 특정인에 한정되어 있지 않았으므로 위 각 절차를 통하여 자신들의 의사를 개진할 기회가 있었던 점, ② 피고가 위 주민 공람 및 공청회 절차를 진행함에 있어서 남측 단독주택지 토지등소유자들에게만 이를 통지하는 등 차별적인 절차 진행이 있었다는 점을 인정할 증거가 없는 점, ③ 이 사건 변경결정은 이 사건 추진위원회가 2014. 4. 1. 정비사업 시행범위 축소동의서를 제출하고, 남측 단독주택지 토지등소유자들이 2014. 8. 14. 구역제척 동의서를 제출함에 따라 A재정비촉진구역에서 남측 단독주택지 부분을 제척하는 내용으로 입안된 것으로서 직접적인 이해관계인은 해당 지역인 남측 단독주택지 부분의 토지등소유자들이므로 영등포구청 담당공무원들이 2014. 7. 31. 남측 단독주택지 토지등소유자들과만 면담을 진행하였다거나 피고가 2014. 9. 4. 남측 단독주택지 토지등소유자들을 포함한 AS아파트 상가·아파트소유자 등을 주된 참석자로 주민설명회를 개최한 사실이 있더라도 그것이 평등의 원칙에 반하는 절차 진행이라고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 변경결정의 절차 진행이 평등원칙 또는 비례의 원칙에 반하는 것으로 위법하다 할 수 없다.
다) 소결
따라서 이 사건 변경결정이 무효라고 할 수 없으므로 이 점을 전제로 하는 원고들의 위 주장은 이유 없다.
2) 긴급히 정비사업을 진행할 필요성의 인정 여부 및 재량권 일탈·남용 여부
구 도시정비법 제8조 제2항, 제4항 제1호에 의하면, 주택재건축사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 주택공사등, 건설업자 또는 등록사업자와 공동으로 이를 시행할 수 있으나, 시장·군수는 정비사업이 천재·지변, '재난 및 안전관리 기본법' 제27조 또는 '시설물의 안전 및 유지관리에 관한특별법'(이하 '시설물안전법'이라 한다) 제23조에 따른 사용제한·사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때에는 시장·군수가 지정개발자 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. 시설물안전법 제23조 제1항은 관리주체는 시설물의 구조상 공중의 안전한 이용에 미치는 영향이 중대하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우에는 시설물의 사용제한·사용금지 등의 안전조치를 하여야 한다고 규정하고, 제2항은 시장·군수·구청장은 위 경우 관리주체에게 시설물의 사용제한·사용금지 등의 안전조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.
위와 같은 구 도시정비법 및 시설물안전법의 각 규정에 비추어 살피건대, 위 인정사실 및 이 법원의 AZ에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 피고가 이 사건 처분을 통하여 참가인을 사업시행자로 지정하여 이 사건 사업을 긴급히 시행할 필요성이 있다고 인정되고, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.
가) 이 사건 정밀안전진단 결과 AS아파트는 사용기간이 약 40년 이상 경과된 건물로서 종합적으로 주요부재에 발생한 심각한 결함으로 인하여 건축물의 안전에 위험이 있어 즉각 사용을 금지하고 보강 또는 개축을 하여야 하는 상태인 'E등급'으로 평가된다. AZ도 AS아파트를 1~2년간 사용하는 것은 가능하나 시간이 경과함에 따라 콘크리트 내구성 등이 급격히 저하되어 구조체 파손 등이 가속화될 위험성이 내재되어 있는 상태라고 보고한 바 있다.
나) 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호는 시장·군수가 지정개발자 등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행할 수 있는 경우로 '천재·지변이 발생'하였거나, '시설물안전법 등에 따른 사용제한·사용금지의 조치가 이루어진 경우' 외에 '그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 경우'를 규정하고 있다. AS아파트의 붕괴 위험은 천재·지변에 해당한다고 보기 어렵고, AS아파트에 대하여 시설물안전법 등에 따른 사용제한·사용금지의 조치가 이루어진 바는 없으나, 이 사건 정밀안전진단 결과에 의하면 AS아파트는 향후 1~2년 안에 사용을 제한하거나 사용을 금지하여 할 것으로 보이고, 안전성평가 등급인 'D등급'을 기준으로 보더라도 '주요부재에 결함이 발생하여 긴급한 보수보강이 필요하며, 사용제한 여부를 결정하여야 하는 상태'에 해당한다. 이 사건 정밀안전진단이 보고된 2016. 12.경 이후 사업시행자 지정일인 2018. 1. 18.까지 1년 이상 시간이 소요되었고, 사업시행자 지정 이후에도 시공자 선정 및 사업시행계획 수립, 인가 절차를 거쳐 정비사업에 착공하기까지 상당한 시간이 추가로 소요될 것으로 보이는 점에 비추어 보면, 이 사건 처분 당시 즉시 AS아파트를 사용제한·사용금지할 필요성까지는 인정되지 않더라도 '긴급히 정비사업을 시행할 불가피한 사유'는 존재한다고 보인다.
다) 붕괴위험은 AS아파트에 존재하는 것임에도 북측 단독주택지까지 포함하여 이 사건 사업이 진행되는 것은 북측 단독주택지와 AS아파트 모두 이 사건 촉진구역에 포함되어 있기 때문일 뿐 이 사건 처분이 주된 원인이 된 것으로 볼 수 없으므로 이 사건 촉진구역에서 어느 부분을 제척하고 사업을 시행할지 여부는 이 사건 처분 당시 직접 고려할 사항으로 보기 어렵다. 이 사건 촉진구역은 피고가 아닌 서울특별시장이 지정한 것으로서 피고에게 이 사건 촉진구역을 변경할 직접적인 권한이 있다고 볼 수 없고, 이 사건 촉진구역을 변경하기 위해서는 재정비촉진법상 주민 공람, 공청회 개최, 지방의회 의견 청취 등 절차를 거쳐야 하므로 추가로 상당한 시일이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 구 도시정비법이 정비사업을 긴급히 진행할 필요성이 있는 경우 지정개발자를 지정하여 신속히 사업을 시행하도록 한 취지에 비추어 보면, 가사 북측 단독주택지만으로는 정비사업을 긴급히 시행할 필요성이 없었더라도 피고가 이 사건 처분을 하기에 앞서 북측 단독주택지를 제척하지 않은 것에 어떠한 잘못이 있다고 보기 어렵다.
라) 이 사건 추진위원회는 2008. 6. 11. 피고로부터 변경승인을 받은 이후 약 10년 가까이 AS아파트 내 아파트와 상가 소유자들 사이의 대립, 단독주택지 토지등 소유자들과의 갈등 등으로 인하여 조합설립인가를 신청하지 못하였으므로 이 사건 추진위원회가 단기간 안에 조합을 설립하여 이 사건 사업을 추진할 것을 기대할 수 없다.
마) 이 사건 처분으로 인하여 조합설립을 위하여 '주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의'를 얻도록 한 구 도시정비법 제16조 제3항이 정한 원고들 동의권 등이 일부 침해되는 측면이 있으나, 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호의 요건에 해당하여 지정개발자를 지정하는 경우에는 그 동의권이 배제되는 것으로 구 도시정비법이 예정하고 있는 것이고 달리 피고가 구 도시정비법 제16조 제3항이 정한 동의 요건을 잠탈하기 위하여 이 사건 처분을 하였다고 볼 만한 증거가 없다.
바) 원고들은 이 사건 변경결정 이전까지 북측 단독주택지를 이 사건 촉진구역에서 제외하여 달라고 요청하지 않다가 이 사건 변경결정 이후인 2015. 12.경 제척을 요구하기 시작하였는데, AS아파트에 비하여 종전자산평가액이 낮게 예상된다는 점이 그 주된 원인 중 하나에 해당한다. 이러한 경위에 비추어 원고들은 이 사건 사업 자체를 반대하기보다는 이 사건 사업으로 인한 손익분배에 주된 이견이 있는 것으로 보이므로, AS아파트의 붕괴사고 예방을 통한 주민의 생명과 안전에 대한 보호 이익이 원고들의 재산상 이익보다 더 크다고 판단된다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 주위적 및 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김용철(재판장) 이현정 강민기

별지

각주1) 참가인은 2018. 6. 12.자 준비서면에서 '원고들은 별소로 서울특별시장을 상대로 이 사건 변경결정의 위법성을 다투는 소송을 제기하였으므로 이 사건 소에서 이 사건 처분의 효력을 다툴 소의 이익이 없다.'는 취지의 주장을 한 바 있으나, 위 준비서면 및 2018. 5. 2.자 준비서면에서 각 '원고들 청구의 기각'을 구하고 있을 뿐 소의 적법성을 다투고 있는 것으로는 보이지 않으므로 위 주장은 본안에 관한 주장으로 본다.