서울행정법원 2021. 9. 9. 선고 2020구합59659 판결
[공모교장임용제청거부처분취소소송]
서울행정법원
제5부
판결
- 사건
- 2020구합59659 공모교장임용제청거부처분취소소송
- 원고
- A
소송대리인 변호사 손영삼
소송복대리인 변호사 한용호 - 피고
- 교육부장관
소송대리인 정부법무공단
담당변호사 김재학, 황선익, 황순철 - 변론종결
- 2021. 8. 19.
- 판결선고
- 2021. 9. 9.
주문
1. 대통령이 2020. 2. 6. 원고에 대하여 한 공모교장임용제외처분을 취소한다.2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.이유
1. 처분의 경위가. 울산광역시교육청 관내 B초등학교장은 C일자 ‘교육부의 2020학년도 교장공모제 추진 계획’ 및 ‘울산광역시교육청 D자 교장공모제 운영 계획’에 의거한 교장공모제 공모요강을 공고하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
나. 원고는 1984. 3. 1. 초등학교 교사로 근무를 시작하여 2019. 9. 2. 교장 자격을 취득하였고, E초등학교 교감으로 재직하던 중 B초등학교 공모교장으로 지원하였다.
다. 공모교장 심사
1) B초등학교는 공모교장 지원자인 원고 및 다른 초등학교 교감 1명에 대해 공모교장 1차 심사의 일시와 장소, 심사 방법 및 내용(서류심사 40점, 면접심사 60점, 심사위원 평가 점수 중 최고점과 최저점을 제외한 나머지 심사위원 점수의 평균점, 면접심사는 구상 35분, 심층면접 35분)을 안내한 후 2019. 12. 12. 학교운영위원실에서 2명의 지원자에 대하여 심증면접심사를 실시하였고, 원고를 1순위로 추천하였다.
2) 울산광역시강남교육지원청은 관내 각 초등학교의 1차 심사 후 추천받은 지원자들과 공모학교에 대해 공모교장 2차 심사의 제출 서류[추천자는 경력 및 주요 활동 실적, 자기소개서, 학교경영계획서, 공모학교는 심사위원(학부모) 3배수 추천 명단(6명, 1차 심사에 참여하지 않은 학부모), 심사 참관자 명부] 및 심사 계획(서류심사 80점, 심층면접 100점, 상호토론 20점, 총 200점)을 안내하고, 2019. 12. 18. 2차 심사를 실시하였고, 울산광역시교육감에게 B초등학교 공모교장으로 원고를 1순위로 추천하였다.
3) 울산광역시교육청 교육공무원인사위원회는 2019. 12. 24. ‘2020. 3. 1.자 초․중등교장공모제 운영학교 교장임용 추천 심의안’에 대하여 심의하였다. 위원회의 간사는 공모교장제 임용추천과 관련, ‘교육감은 교육청 공모교장심사위원회의 추천순위를 고려하여 최종 1명을 선정하고 임용결격사유 여부를 확인 후 교육부장관에게 임용 추천하고 있고, 1순위 아닌 자를 최종 1명으로 선정하여 임사위원회에 심의 요청한 경우에는 그 이유를 명시하고 있다고 설명하면서 심의 자료를 제시하였다. 위원 중 한 사람이 원고의 말소된 정직 2월의 징계에 대하여 질의하자, 간사는 ‘1999. 10. 28. 국가공무원법 제58조 국가공무원법 제58조 성실의무, 제63조 품위유지의무 위반이었고, 교장에 대해 높은 도덕성을 요구하는 부분을 고려하여, 구체적인 내용을 교육청 소속 변호사와 논의한 결과, 판단에 상충되는 부분이 있었으나 엄정한 학교 및 교육청 심사 결과에 의거 1순위로 추천하였고, 추후 교육부 임용제청 결과에 따르고자 한다’는 내용으로 답변하였다. 위원회는 B초등학교 공모교장에 원고를 임용추천하는 것으로 의결하였다.
라. 울산광역시교육감은 2020. 1. 10. 피고에 대하여 B초등학교 공모교장으로 원고를 임용추천하였는데, 교육부장관은 원고의 징계 전력을 이유로 원고를 B초등학교 공모교장 임용제청에서 제외하기로 하고 울산광역시교육감으로부터 제출받은 교장후보자명부 순위에 따른 다른 사람을 B초등학교 교장으로 임용제청하였고, 대통령은 피고의 임용제청에 따라 2020. 2. 6. 원고가 아닌 교장후보자명부순위에 따른 사람을 B초등학교의 교장으로 임용하였다(이와 같이 원고 아닌 다른 사람을 B초등학교 교장으로 임용함으로써 원고를 B초등학교 공모교장 임용에서 제외한 처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4호증, 을 제3, 5, 9, 11호증의 각 기재, 이 법원의 울산광역시교육감에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 원고의 주장
원고는 1999. 11. 5. 징계처분을 받고 2003. 8. 15. 사면을 받았는데, 피고가 이를 이유로 임용제청에서 제외함으로써 대통령이 원고를 공모교장 임용에서 제외하는 이 사건 처분은 한 것은, 교장 임용 관련 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성·전문성 등은 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다고 규정하고 있다. 교원직무의 전문성은 다른 전문직인 의사·변호사 또는 성직자와 같이 사회적 역할과 관련하여 고도의 자율성과 사회적 책임성을 아울러 가져야 한다는 사회적·윤리적 특성이 있으므로, 교원은 그 직무수행에 있어서는 높은 수준의 직업윤리의식을 갖추어야 한다. 헌법 제31조 제6항은 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다. 이처럼 교원의 보수 및 근무조건 등을 포함하는 개념인 ‘교원의 지위’에 관한 기본적인 사항을 법률로써 정하도록 한 것은, 같은 조 제1항이 정하는 국민의 교육을 받을 기본적 권리를 보다 효과적으로 보장하기 위한 것이다(헌법재판소 1991. 7. 22. 선고 89헌가106헌법재판소 1991. 7. 22. 선고 89헌가106 결정 참조).
교육공무원법은, 교장은 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용하고(제29조의2 제1항), 교육공무원의 승진임용은 같은 종류의 직무에 종사하는 바로 아래 직급의 사람 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 경력평정, 재교육성적, 근무성적, 그 밖에 실제 증명되는 능력에 의하여 한다고 규정하고 있다(제13조). 나아가 교육공무원의 임용권자 또는 임용제청권자는 제13조 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 자격별 승진후보자 명부를 순위에 따라 작성하여 갖추어 두어야 하는데(제14조 제1항), 교육공무원을 승진임용할 때에는 대통령령으로 정하는 특수자격이 있는 사람을 승진임용하거나 승진임용을 제청할 때를 제외하고는 원칙적으로 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하여야 한다(제14조 제2항).
한편 고등학교 이하 각급학교의 장은 학교운영위원회의 심의를 거쳐 교장의 경우 초ㆍ중등교육법 제21조 제1항교육법 제21조 제1항에 따른 교장자격증을 받은 사람 중에서 공모를 통하여 선발된 사람을 교장으로 임용하여 줄 것을 임용제청권자에게 요청할 수 있다(제29조의3 제1항 제1호). 그리고 임용제청권자가 교육제도의 개선 등을 위하여 필요하다고 지정하는 고등학교 이하 각급학교의 장은 공모를 통하여 선발된 사람을 교장으로 임용하여 줄 것을 임용제청권자에게 요청하여야 한다(제29조의3 제3항). 이에 따른 요청을 받은 임용제청권자는 임용요청된 사람을 해당 학교의 교장으로 임용하여 줄 것을 임용권자에게 제청하되, 교장 임용 관계 법령 위반 등 특별한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다(제29조의3 제4항).
이러한 규정들에 따르면 임용제청권자 및 임용권자는 승진후보자 명부의 3배수 범위 안에 들어간 후보자들과 공모교장으로 추천된 후보자들을 대상으로 교장 임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자 명부에 포함된 후보자와 공모교장으로 추천된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 하게 된다. 그런데 임용권자 등이 자의적인 이유로 해당 후보자를 교장임용인사발령에서 제외하는 행위를 한 경우, 후보자가 달리 그로 인해 침해된 권리 또는 법률상 이익을 구제받을 방법이 없기 때문에, 그 행위는 불이익처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다. 다만 교육부장관은 해당 후보자들에 대하여 일정한 심사를 진행하여 임용제청 여부를 결정할 수 있고, 특정 후보자를 반드시 임용제청을 하여야 하는 것은 아니며, 또한 교육부장관이 임용제청을 한 후보자라고 하더라도 임용권자인 대통령이 반드시 교장으로 임용을 하여야 하는 것도 아니다. 이처럼 교장 임용에 관해서는 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분에서와는 비교할 수 없을 정도의 광범위한 재량이 부여되어 있다. 따라서 승진후보자 명부에 포함된 후보자나 공모교장으로 추천된 후보자를 교장 임용에서 제외하는 결정이 자의적인 사유로 인한 것이 아닌 이상, 공무원의 자격을 정한 관련 법령 규정에 위반되지 아니하고 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 일응의 주장·증명이 있다면 쉽사리 위법하다고 판단하여서는 아니 된다(대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492 판결 등의 취지 참조).
2) 앞서 든 증거들과 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2, 6, 7, 8, 10, 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 자의적인 이유로 원고를 공모교장 임용에서 제외한 것으로서 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라고 보기 어렵다.
가) 공모교장 임용 절차
교육공무원법 제29조의3 제8항교육공무원법 제29조의3 제8항은 법에서 정한 사항 외에 공모 교장의 공모 방법, 임용, 평가 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 교육공무원임용령 제12조의5교육공무원임용령 제12조의5는 공모교장심사위원회의 구성 방법, 위원의 자격 및 위촉과 자격별 구성, 심사방법 등의 사항을 정하고 있고, 그 제7항은 그 외에 공모 교장ㆍ원장의 공모 절차, 임용, 평가 등에 필요한 세부 사항은 피고(교육부장관)가 정한다고 규정하고 있다.
나) 공모교장 등 임용업무 처리요령
교육부장관은 공모교장 등 임용업무 처리요령(이하 ‘공모교장 업무요령’이라 한다)이라는 지침을 만들었는데, 제1절에서 교장공모제를 규정하고 있고, 그 주요 내용은 다음과 같다.
(1) 초․중등학교 후임 교장 발령이 필요한 학교에 교장공모제를 안내하여 학교로부터 신청을 받아 결원의 1/3 ~ 2/3 범위에서 교장공모제 실시 학교를 지정하고, 신청이 없더라도 교육부장관이 직권으로 지정 가능
(2) 공모교장의 유형으로 초빙형(일반학교, 교육공무원법 제29조의3 제1항교육공무원법 제29조의3 제1항), 내부형(자율학교, 자율형 공립고, 교육공무원법 제29조의3 제2항교육공무원법 제29조의3 제2항), 개방형(자율학교로 지정된 특성화 중․고, 특목고, 예체능계고, 교육공무원법 제29조의3 제2항교육공무원법 제29조의3 제2항)으로 분류
(3) 공모교장의 임용권(공모교장으로 임명하는 임용권 제외)은 국립학교는 교육부장관(피고), 공립학교는 교육감에 있음
(4) 공모교장 임용권자는 교장의 정년퇴임, 임기만료, 의원면직, 교장전보 등의 사유로 학교장 후임 보충이 필요한 학교 중 학교 여건, 교육 여건, 학부모의 의견 등을 고려하여 교장 공모 실시학교 지정
(5) 공모교장 임용권자는 교장 공모 목적, 임용기간, 제출서류 등을 정하여 교장공모제 실시학교 전제를 교육청 홈페이지에 등에 공고하고, 학교장은 학교 홈페이지 등을 통해 자체 선발 공고하되, 시도의 교장 정기인사 이전에 임용절차가 마무리되도록 함
(6) 교장 공모 결과 지원자가 없거나 심사 결과 적격자가 없는 경우 교육감은 당해 공모학교 지정을 철회하거나 다음 학기에 공모할 수 있음(다만 학교가 교장 공모를 계속 원하는 경우 공모 지정을 철회하지 않고 다음 학기에 공모할 수 있으며, 그 동안 교장 직무대리를 함)
(7) 공모교장 심사는 학교 공모교장심사위원회와 교육청(초․중학교는 교육지원청) 공모교장심사위원회가 실시
(8) 교육감은 교육청 공모교장심사위원회의 추천순위를 고려하여 최종 1명을 선정하고 임용결격사유 여부를 확인 후 교육부장관(피고)에게 임용 추천
다) 교육부의 2020학년도 교장공모제 추진 계획
교육부는 2020학년도 교장공모제 추진 계획(공모교장 업무요령을 덧붙임)을 작성하여 2019. 10. 8. 산하 교육청 등에 통보하였고, 그 내용 중에는 공모교장 업무요령의 대강과 추진 일정 등이 포함되어 있는데, 그 주요 사항은 다음과 같다.
(1) 교육청 공모교장심사위원회는 학교 심사결과(50%)와 교육청 심사결과(50%)를 합산 후 최종 순위와 점수를 명기하여 교육감에게 3배수 추천
(2) 공모교장 심사 내용 및 심사 방법의 세부 사항은 교육감이 결정
(3) 공모교장의 지정비율은 승진제도의 안정성, 공모교장제 활성화 등을 위해 결원대비 1/3 ~ 2/3 현행 비율 유지
라) 울산광역시교육청의 2020. 3. 1.자 교장공모제 운영 계획
울산광역시교육청은 2019. 10. 중순경 교육부의 위 계획의 주요 내용을 포함시켜 ‘2020. 3. 1.자 교장공모제 운영 계획’을 작성하여 관내 학교와 교육지원청에 통보하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.
(1) 공모교장제를 안내 받은 공립학교에서는 학교 구성원(교직원․학부모) 대상 설문조사를 실시하고, 이를 참고하여 학교운영위원회 심의를 거쳐 교장공모제 신청
(2) 교육감은 학년도를 기준으로 신청받은 학교 중 교장 결원이 발생하는 학교의 1/3 ~ 2/3 범위 내에서 교장공모제 실시 학교 지정
(3) 1차 학교 공모교장심사위원회 3배수 범위 내에서 추천, 2차 교육청 공모교장심사위원회에서 3배수 범위 내 추천(학교 심사 결과와 교육청 심사 결과를 합산하여 추천된 후보자의 최종 순위와 점수를 명기하여 교육감에게 추천), 3차 교육감 최종 1명 임용제청 추천
라) B초등학교의 교장공모제 신청 및 임용추천과 이 사건 처분
(1) 이에 B초등학교장은 초빙형 교장공모제를 신청하였고, 울산광역시교육청은 B초등학교를 교장공모제 대상 학교로 지정하였다.
(2) 이후 앞서 본 바와 같이 B초등학교와 울산광역시강남교육지원청은 각 원고를 1 순위 교장공모 후보자로 추천하였고, 울산광역시교육감은 교육공무원인사위원회의 의결을 거쳐 피고에게 원고를 B초등학교 공모교장으로 임용추천하였다.
(3) 그런데 피고는 원고의 징계 전력을 이유로 원고를 B초등학교 공모교장 임용에서 제외하는 이 사건 처분을 하였다.
마) 원고에 대한 징계처분과 징계사유
(1) 원고는 1999. 11. 5. 정직 2월의 징계처분을 받았고, 2003. 8. 15. 사면을 받았다. (2) 관련 징계위원회에서 위와 같은 징계처분을 의결한 징계처분사유(이하 ‘이 사건 징계처분사유’라 한다)는 다음과 같다.
① 진정인이 ‘1997. 11.경부터 원고와 진정인의 처 사이의 불륜관계로 가정이 파괴되어 양자간에 협박과 폭력으로 각각 한 차례씩 합의금을 주고받은 사실이 있다’고 진정하였다.
② 원고는 ‘진정인의 처와 가깝게 지내고 전화를 자주 하였고, 그 집에 찾아갔다가 속옷 차림 사진이 찍힌 적이 있으나 이는 협박에 의한 것이며, 진정인 부부의 재결합 후에도 수 차례 전화를 한 사실이 있고, 그러한 일로 진정인에게 차량을 빼앗기고 폭력과 협박을 당하였고, 그 처리 과정에서 진정인에게 합의금 조로 41,550,000원을 주었고, 진정인으로부터 합의금 조로 45,000,000원을 받았으며, 폭력행위 등 처벌에 관한 법률 위반 혐의로 기소유예 처분을 받은 사실이 있다’고 인정하였다.
바) 원고의 교육적 전문성
(1) 원고는 위 징계 전까지 교육장 표창 3회, 교육감 표창 9회, 교육부장관 표창 1회를 받았었다.
(2) 위 징계 이후 원고는 2001. 12. 12. 울산광역시교육감 표창, 2004. 5. 15. 교육인적자원부장관 표창, 2006. 11. 30. 문화관광부장관 표창, 2007. 7. 3. 울산광역시교육감 표창을 각 받았다.
사) 이 사건 징계처분을 이유로 한 이 사건 처분의 합리성 여부
피고는 이 사건에서, 원고가 1999.경 타인의 차와 불륜관계를 유지하다가 발각되었고, 불률 상대방의 남편과 폭행 등의 행위를 하여 합의금을 주고받는 등 교육자로서 도덕성과 품위를 현저히 훼손한 전력이 있고, 불륜 상대방과 그 남편이 재결합한 이후에도 상대 여성에게 수차례 전화를 하는 등 매우 부적절한 행위를 하여, 그 비위행위의 내용과 정도가 매우 중대하므로, 원고에게는 교장 임용에서 제외되어야 할 특별한 사유가 있고, 이 사건 처분은 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 취지로 주장하고 있다.
그러나 다음과 같은 사정을 감안하면, 20여 년 전 비위행위의 존재만을 이유로 원고를 공모교장 임용에서 제외하는 것은, 유사한 처지에 있는 다른 후보자들과 비교하여 원고에 대해 가혹한 처우를 한 경우에 해당하므로 자의적인 처분에 해당하고, 달리 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 일응의 주장․증명이 있는 경우라고 보기는 어렵다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두34162대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두34162 판결의 취지 참조).
(1) 교육부의 2020학년도 교장공모제 운영 계획안은, 공모교장제 추진 배경으로, 초․중등 교육 분야에서 교육자치 강화, 단위 학교의 자율운영 지원, 학교 혁신의 지속적 추진, 승진 위주의 교육 문화 개선, 교장 임용방식의 다양화 등을 제시하고 있다.
(2) 한편 교육부는 2014. 2. ‘교장 임용제청기준 강화방안’이라는 내부 지침을 마련하였는데, 그 주요 내용은 높은 수준의 자질과 도덕성을 갖춘 인사를 교장으로 임용하여 공교육에 대한 신뢰를 조성하기 위해, 금품․향응수수, 상습폭행, 성폭행, 성적조작 등의 4대 비위로 징계처분을 받은 교원에 대해서는 징계기록 말소기간을 불문하고 초․ 중임 임용제청에서 배제한다는 것이다.
(3) 국가인권위원회는 2017. 12. 19. 위 내부 지침과 관련, 금품․향응수수, 상습폭행, 성폭행(성희롱 등 성 관련 비위 포함), 성적조작 등의 4대 비위로 징계처분을 받은 교원에 대해 징계처분 기록의 말소 여부와 상관없이 징계기록을 소급적용하여 영구히 교장이 될 수 없도록 하고 있는 것에 대하여, 비위의 경중, 시기, 개선의 정도 등을 따지지 않은 채 관련 징계기록이 있다는 이유만으로 교장 임용 대상에서 영구히 배제하는 것은 그 제한의 정도가 과도하고, 헌법 제11조에서 보장하는 평등권을 침해하는 차별행위에 해당한다는 이유로 위 내부지침을 개선할 것을 권고하는 결정을 하였다.
(4) 교장 임용에 있어, 징계기록 말소기간이 경과하였다거나 사면되었다고 하더라도 그 비위사실을 고려사유로 삼을 수 없는 것은 아니다. 그렇지만, 징계 관련 비위행위의 내용이 교사로서의 교육활동이나 직업윤리 등과 직접적 연관성이 높지 않은 경우 달리 보아야 한다.
(5) 앞서 본 것처럼 원고의 징계 관련 비위행위는, 진정인의 처와 불륜관계를 맺었다는 진정인의 주장이 있지만, 그러한 사실이 객관적으로 확인된 것은 아니고, 다만 원고가 ‘타인의 처와 부적절한 만남이나 연락을 하였고, 그 처리 과정에서 그 타인과 폭력, 협박 등을 주고받아 거액의 합의금을 주고받았으며, 형사상 기소유예처분을 받았음’을 인정하고 있다는 것이다. 그 비위행위 중에 원고의 교육활동이나 직업윤리 등에 직접 관계되는 사유는 발견하기 어렵다. 또한 위와 같은 사유는 위에서 본 4대 비위에 곧바로 해당되는 것이라고 보기도 어렵다. 그러므로 원고의 위와 같은 비위행위가 교사로서 사회적 책임을 방기한 것으로서 비난받아야 함은 당연하지만, 교육활동이나 직업윤리 등과 직접적 연관성이 있는 경우라고 보기는 어렵기 때문에, 징계기록 말소기간이나 장시간의 경과에 따른 비난가능성의 희석 또한 감안되어야 한다.
(6) 원고가 B초등학교 공모교장에 지원한 시점은 그로부터 20여 년이라는 오랜 시간이 흐른 후이고, 징계처분 이후의 성실한 직무수행을 통해 그 전문성을 인정받아 여러 차례의 표창을 받았다면, 그 비난가능성은 현저히 낮아졌다고 보아야 한다.
(7) 울산광역시교육청 교육공무원인사위원회와 울산광역시교육감이, 원고의 징계 전력과 관련 의견 상충이 있을 수 있으나 1, 2차 엄정한 심사 결과에 따라 1순위로 추천되었음을 이유로, B초등학교 공모교장에 원고를 임용추천하기로 한 것이므로, 임용제청권자나 임용권자는 교장공모제의 추진 배경을 감안하여 그 뜻을 존중할 필요가 있다.
3) 따라서 이 사건 처분은 공모교장의 임용에 관한 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분에 해당하여 위법하므로 취소되어야 한다. 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 이를 받아들이기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
별지
