서울행정법원 2021. 10. 29. 선고 2021구합57254 판결

[조합원지위확인]

서울행정법원

제1부

판결

사건: 2021구합57254 조합원지위확인
원고: 1. A
2. B
원고들 소송대리인 법무법인 AA
담당변호사 BB
피고: C구역주택재개발정비사업조합
소송대리인 법무법인(유한) 충정
담당변호사 이상균
변론종결: 2021. 8. 27.
판결선고: 2021. 10. 29.

주문

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청구취지

원고들이 피고의 조합원 지위에 있음을 확인한다.

이유

1. 기초사실
가. 서울특별시장은 2008. 2. 5. 서울특별시 고시 D로 서울 서대문구 E 일대를 C구역(이하 '이 사건 정비구역'이라 한다)으로 지정하였다
나. 피고는 이 사건 정비구역에서 주택재개발정비사업(이하 '이 사건 정비사업'이라 한다)을 시행하기 위하여 2009. 4. 6. 설립된 조합이다.
다. 원고 A는 2017. 11. 17. F와 사이에 서울 서대문구 G 지상 무허가 목조건물 49.587m²(이하에서는 토지의 지번을 특정하기 위한 행정구역명은 'H동' 이하 부분만을 표시한다)를, 원고 B은 2017. 7. 24. I과 사이에 G 지상 무허가 목조건물 99.174m²를 각 매수하는 계약을 체결하였다(이하 위 각 건물을 통틀어 '이 사건 각 무허가 건축물'이라 한다).
라. 그러나 위 각 매매계약의 내용과 달리, 원고 A가 매수한 무허가 건축물은 아래 표 1, 2 각 측량도 기재와 같이 이 사건 정비구역에 속하지 아니한 국가 소유의 J 철도용지 6,862.2m² 지상에 위치하고 있고, 원고 B이 매수한 무허가 건축물 중 ㉠동은 K(L 소유), J(국가 소유), M(국가 소유) 각 지상에, ㉡동은 K, N(O 등 소유), J, M 각 지상에 걸쳐 위치하고 있다.
표 1 원고 A 소유의 무허가건축물
<이미지2-1>

표 2 원고 B 소유의 무허가건축물
<이미지2-0>

마. 피고 정관 제9조 제1항은 '조합원은 사업시행 구역안의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자로 한다'라고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 '제1항의 규정에 의한 소유권, 지상권 등의 권리는 민법에서 규정한 권리를 말한다. 다만, 건축물이 무허가인 경우에는 법에 의하여 제정된 서울시 조례에서 정하는 기존 무허가 건축물로서 자기 소유임을 입증하는 경우에 한하여 그 무허가 건축물 소유자를 조합원으로 인정한다'라고 정하고 있다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증, 을 제1호증, 제6호증, 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
3. 당사자들의 주장
가. 원고들의 주장
피고는 당초 이 사건 각 무허가 건축물들의 소유자들인 F와 I에 대하여 조합원 지위를 인정하였던 점, 원고들이 F와 I으로부터 이 사건 각 무허가 건축물을 각 매수할 당시 피고가 원고들에게 F와 I이 피고의 조합원이라는 사실과 원고들이 이 사건 각 무허가 건축물을 매수하여 조합원 지위를 이전받게 된다는 사실을 확인하여 준 점, 이로 인해 원고들 또한 자신들이 조합원 지위에 있다고 믿었고 실제로 지난 3년이 넘는 기간 동안 피고가 원고들의 조합원 지위를 그대로 인정해 온 점 등을 종합해 보면, 피고가 현재에 이르러 원고들의 조합원 지위를 부인하는 것은 신뢰보호의 원칙을 위배하여 원고들의 정당한 권리와 법적 지위를 침해하는 것으로서 위법하므로, 원고들에게 조합원 지위를 인정하여 주어야 한다.
나. 피고의 주장
1) 원고 A의 무허가 건축물은 이 사건 정비구역 내에 위치하고 있지 않고, 원고 B의 무허가 건축물은 ㉠동 중 1.2m²만이 이 사건 정비구역 내에 위치하고 있으므로, 원고들에게 조합원 지위가 인정된다고 보기 어렵고, 설령 원고 B에게 조합원 지위가 인정된다고 하더라도 위 1.2m² 부분에 대하여만 조합원 지위가 인정되어야 한다.
2) 피고는 2021. 1.경 또는 2021. 2.경 원고들로부터 지적측량결과부를 제출받기 전에는 이 사건 각 무허가 건축물의 소재지 등 현황을 구체적으로 확인할 수 없었고, 다만 원고들이 제출한 서류나 말을 믿고 이 사건 각 무허가 건축물이 이 사건 정비구역에 위치한 것으로 잘못 파악하고 있었을 뿐이다. 원고들은 이 사건 각 무허가 건축물이 이 사건 정비구역 밖에 위치하고 있음을 알고 있었음에도 불구하고 피고에게 이러한 사실을 알리지 않고 있었는바, 이러한 사정을 보더라도 피고가 원고들에게 잘못된 신뢰를 부여한 것이 아니라 원고들이 피고를 속여 왔던 것으로 볼 수밖에 없다. 따라서 원고들의 조합원 지위 인정 여부에 신뢰보호의 원칙이 적용될 수는 없다.
4. 판단
가. 무허가 건축물의 소유자가 조합원이 되기 위한 요건
1) 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제2조 제9호 (가)목, 제39조 제1항은 주택재개발정비사업의 조합원으로 인정되는 토지등소유자를 '정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자'로 정의하고 있다. 그런데 위 규정에 의하여 소유자에게 조합원의 자격이 부여되는 건축물이라 함은 원칙적으로 적법한 건축물을 의미하고 무허가 건축물은 이에 포함되지 않는다고 보아야 할 것이고, 다만 토지등소유자의 적법한 동의 등을 거쳐 설립된 재개발조합이 각자의 사정 내지는 필요에 따라 일정한 범위 내에서 무허가 건축물 소유자에게 조합원 자격을 부여하도록 정관으로 정하는 경우에 비로소 그 예외가 인정될 수 있을 뿐이다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12228 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두21218 판결 등 참조). 앞서 본 바와 같이 피고 정관 제9조 제2항 단서는 '법에 의하여 제정된 서울시 조례에서 정하는 기존 무허가 건축물로서 자기 소유임을 입증하는 경우'에 한하여 예외적으로 그 무허가건축물 소유자에게 피고의 조합원 자격을 부여하고 있다.
2) 서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례(이하 '도시정비조례'라 한다) 부칙(제6899호, 2018. 7. 19) 제7조에 따라 피고에게 적용되는 구 도시정비조례(2011. 5. 26. 서울특별시조례 제5102호로 개정되기 전의 것) 제2조는 제1호^<각주1>에서 '기존무허가건축물'이란 '1981년 제2차 촬영한 항공사진에 나타나 있는 무허가건축물'[(나)목] 등에 해당하는 무허가건축물을 말한다고 규정하고 있다.
나. 원고 A의 조합원 지위 인정 여부
앞서 기초사실에서 본 바와 같이 원고 A 소유의 무허가건축물은 이 사건 정비구역 내에 위치하고 있지 아니하므로, 특별한 사정이 없는 한 위 원고에게 피고 조합원의 지위가 인정된다고 볼 수 없다.
다. 원고 B의 조합원 지위 인정 여부
1) 인정사실
가) 원고 B 소유의 무허가건축물이 위치한 토지의 현황은 아래 표 기재와 같다. <이미지5-0>

나) 1988. 1.경 원고 B 소유의 무허가건축물 부근을 촬영한 항공사진 중 위 원고 소유의 건축물은 아래 원 부분에 위치하고 있다.
<이미지6-0>

【인정근거】다툼 없는 사실, 을 제4호증, 제5호증, 제8호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
2) 구체적인 판단
가) 먼저 원고 B 소유의 무허가 건축물 중 ㉡동에 관하여 보면, 원고 B이 제출한 증거들인 갑 제13호증(F의 사실확인서 추가1), 제14호증(Q의 사실확인서 추가1)의 각 기재만으로는 위 건물이 '1981년 제2차 촬영한 항공사진에 나타나 있는 무허가건축물'에 해당한다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 오히려 위 인정사실에서 본 바와 같이 1988. 1.경 촬영된 항공사진에서도 위 ㉡동 건물의 존재를 확인하기 어려운 사실이 인정될 뿐이다.
나) 결국, 원고 B 소유의 무허가 건축물 중 ㉠동 1.2m²만이 '1981년 제2차 촬영한 항공사진에 나타나 있는 무허가건축물'에 해당한다고 볼 여지가 있다.
그런데 무허가로 축조된 구조물이 도시정비조례의 적용대상이 되는 무허가 건물이 되기 위하여는 사회통념상 독립한 건물로서의 구조와 형태를 갖추어야 하는 것이고, 이를 판단함에 있어서는 구조물의 물리적 구조뿐만 아니라 거래 또는 이용의 목적물로서 관찰한 건물상태 등 객관적인 사정은 물론 건축한 자의 의사와 같은 주관적인 사정도 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2001. 10. 12. 선고 2000두1591 판결 등 참조).
살피건대, 일반적으로 건축물 중 1.2m² 부분이 사회통념상 독립한 건물로서의 구조와 형태를 갖추었다고는 도저히 볼 수 없으므로, 원고 B에 대하여는 이 사건 정비구역 내에 있는 1.2m² 부분에 대하여도 피고의 조합원 지위를 인정할 수 없다.
따라서 원고 B의 이 부분 주장은 이유 없다.
라. 원고들에 대한 신뢰보호의 원칙 적용 여부
1) 관련 법리
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 등 참조).
2) 구체적인 판단
갑 제4호증, 제6호증 내지 제9호증, 제11호증, 제12호증, 제15호증의 각 기재에 의하면, 피고는 2021. 2. 10. 이전까지는 이 사건 각 무허가 건축물의 전 소유자들인 F, I 및 그들로부터 위 각 건물을 양수한 원고들에게 조합원 지위가 인정된다는 전제 하에 원고들에게 조합원 총회 개최 사실을 통지하고 총회 참석에 대한 여비를 지급하는 등의 행위를 한 사실이 인정된다.
그러나 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 원고들에게는 이 사건 각 무허가 건축물에 관하여 자신들이 피고 조합원 지위에 있다고 믿은 데에 귀책사유가 있다고 할 것이므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
① F, I은 이 사건 각 무허가 건축물이 이 사건 정비구역 내에 있는 G 지상에 있는 것을 전제로 피고의 조합원 자격을 인정받았고, 원고들과 사이에도 위 사실을 전제로 이 사건 각 무허가 건축물에 관한 매매계약을 체결하였다. 피고는 이 사건 각 무허가 건축물이 G 지상에 위치하고 있다는 F, I 및 원고들의 신고에 따라 그들에게 조합원 지위를 인정해 왔다.
② 원고 A는 F로부터 무허가 건축물을 매수한 후인 2018. 3. 2.경 위 건축물에 대한 지적현황측량을 실시하여 그 무렵 위 건축물이 J 지상에 위치하고 있는 사실을 알게 되었을 것으로 보이고, 2021. 1.경 피고에게 그 소재지를 J으로 변경해줄 것을 신청하였다.
③ 원고 B은 2021. 1. 5.경 자신의 무허가 건축물에 대한 지적현황측량을 실시하였으므로 그 무렵 그 건축물이 G 지상에 위치하고 있지 않다는 사실을 알게 되었을 것으로 보인다.
④ 피고는, 2021. 1.경 원고 A로부터, 2021. 2.경 원고 B으로부터 위 각 지적측량결과부를 제출받은 이후에야 비로소 이 사건 각 무허가 건축물의 실제 위치를 알게 되었던 것으로 보인다.
5. 결론
원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 안종화(재판장) 장성욱 고준홍

별지

각주1) 피고는 도시정비조례 제2조 제1호에 따라 '1989년 1. 24. 당시의 무허가건축물임을 원고들이 입증해야 한다고 주장하나, 도시정비조례 부칙(제6899호, 2018. 7. 19) 제7조는 '제2조 제1호의 개정규정은 서울특별시조례 제5102호 도시정비조례 일부개정조례 시행 후 최초로 정비구역의 지정을 위한 주민공람을 하는 분부터 적용한다'고 규정하고 있는데, 이 사건 정비구역의 지정은 앞서 본 바와 같이 위 개정조례의 시행일인 2011. 5. 26. 이전인 2008. 2. 5. 이루어졌으므로, 이 사건에는 구 도시정비조례(2011. 5. 26. 서울특별시조례 제5102호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호가 적용된다.