서울행정법원 2024. 8. 30. 선고 2022구합85522 판결

[손실보상금청구]

서울행정법원

제11부

판결

사건: 2022구합85522 손실보상금 청구
원고: A 주식회사
소송대리인 법무법인(유한) 광장
담당변호사 김다혜, 연제헌, 정다주
피고: 대한민국
소송대리인 변호사 김경렬, 이동환, 권원경, 홍선아
변론종결: 2024. 6. 21.
판결선고: 2024. 8. 30.

주문

1. 피고는 원고에게 8,994,816,641원 및 그 중 652,880,021원에 대하여는 2024. 1. 1.부터, 8,341,936,620원에 대하여는 2024. 3. 29.부터 각 2024. 8. 30.까지는 연 6%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 70%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
4. 제1항은 가집행할 수 있다.

청구취지

피고는 원고에게 35,716,603,325원 및 이에 대하여 2024. 1. 1.부터 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달일까지는 연 6%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.^<각주1>

이유

1. 기초사실
가. 원고의 설립 경위
1) 국토해양부(조직변경 전후를 불문하고 ‘국토교통부’라 한다)장관은 2008. 11. 26. 구 사회기반시설에 대한 민간투자법(2008. 12. 31. 법률 제9282호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 민간투자법’이라 한다)에 따라 B 주식회사, C 주식회사, D 주식회사, E 주식회사 등으로 구성된 ‘(가칭)A 주식회사’를 F 복선전철 민간투자사업을 위한 우선협상대상자로 지정하였다.
2) 국토교통부장관은 총사업비, 운영비용, 운영수입, 건설보조금 등 사업시행의 조건에 관한 협상을 거쳐 ‘(가칭)A 주식회사’를 G 전철 중 H역과 I역을 잇는 본선 약 11.3km 구간(이하 ‘G 연장노선‘이라 한다)에 관한 건설 및 운영사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로 지정하였다.
3) ‘(가칭)A 주식회사’는 2009. 11. 30. 구 민간투자법 제14조에 의한 민간투자사업법인인 원고를 설립하였고, 원고가 ‘(가칭)A 주식회사’의 법률상 지위를 승계하였다(이하 원고의 설립 전후를 불문하고 ‘원고’라 한다).
나. 실시협약의 체결
1) 원고는 2009. 12. 29. 국토교통부장관과 사이에, 구 민간투자법 제4조 제1호에 따라 원고가 비용을 투자하여 G 연장노선을 설계·건설한 후 그 소유권을 피고에게 양도하고, 피고는 그 대가로 원고에게 운영개시 후 30년간 무상으로 위 G 연장노선을 운영·관리하면서 이용자들로부터 운임을 징수해 운영비용에 충당하는 한편, 투자비와 적정이윤을 회수하는 방식[이른바 BTO(Build-Transfer-Operate) 방식]으로 이 사건 사업을 시행하되, 2006. 6. 1.자 불변가격을 기준으로 총사업비, 30년간 운영비용, 운영수입, 사업수익률을 아래 표와 같이 예정하여, 30년간 G 연장노선의 이용수요를 추정한 다음 이에 따라 위 운임수입을 달성할 수 있는 기준운임을 정하는 내용의 실시협약을 체결하였다(이하 ‘최초 실시협약’이라 한다).
<이미지2-0>

2) 이후 원고와 국토교통부장관은 2013. 9. 11. 최초 실시협약의 내용 중 총사업비, 30년간 운영비용, 운영수입, 사업수익률을 위 표와 같이 변경하는 1차 변경 실시협약을 체결하였고, 2018. 4. 16. 총사업비 변경에 따라 다시 총사업비, 30년간 운영비용, 운영수입, 사업수익률을 변경하는 2차 변경 실시협약을 체결하였다(이하 최초 실시협약과 변경 실시협약을 통칭하여 ‘이 사건 실시협약’이라 한다).
3) 이 사건 실시협약 중 이 사건과 관련된 주요 내용은 별지 1 기재와 같다.
다. 무임승차에 관한 운임조정 협의 경과
1) 연구용역 최종보고서 제출까지의 경과
가) 원고는 2016. 1. 30.부터 G 연장노선을 개통하여 운영하던 중, 2019. 10. 21. 국토교통부장관에게 ‘실시협약 부록 5 추정운영수입(무임승차의 처리) 관련하여, 이 사건 실시협약은 무임승차에 대해 초기 5년간 5.5%를 기준으로 적용하여 개통 6년 이후에는 적용하지 않으며, 개통 6년 이후의 무임승차적용 방안에 대해서는 사업시행자와 주무관청이 추후 협의하기로 되어 있어, 개통 6년차가 되는 2021. 1. 30.부터의 무임승차 처리에 대해 국토교통부와 협의가 필요하므로, 조속한 시일 내에 무임승차의 처리 관련 협의가 진행될 수 있도록 협조를 요청’하는 공문을 발송하였다.
나) 원고는 2020. 4. 28. 국토교통부장관에게 무임승차의 처리 방안으로 ‘① 무임수송의 전부 또는 일부 유임화 또는 ② 무임수송으로 인한 손실보전’ 두 가지 대안을 제시하는 공문을 발송하였고, 국토교통부장관은 2020. 6. 9. 원고에게 ‘G선 H~I 구간의 개통 6년 이후의 무임승차 처리와 관련하여 실시협약에 따라 원고와 협의 후 결정해야 하나, H~I 구간과 운임이 연계되어 있는 J~H 구간 무임승차 건에 대한 분쟁조정위원회가 진행 중이므로, 동일 노선으로서 일관성‧합리성을 위하여 그 결과를 고려하여 무임승차 건을 검토할 수 있도록 협조해달라’는 취지로 회신하였다.
다) 원고는 2020. 8. 10. 국토교통부장관에게 ‘실시협약상 사업수익률에 부합하는 유료화 방안 추진을 위해서는 사전준비가 필요한데, 현재 국토교통부와의 협의 및 결정 지연으로 유료화 개시일인 2021. 1. 30.부터 유료화하기 어려우므로, 이에 대한 손실보전 방안도 함께 논의할 것’을 요청하였고, 국토교통부장관은 2020. 9. 7. G선 H~I의 무임승차 방안에 대하여 ‘제3의 전문기관을 선정하여 최적의 대안을 도출하는 방안’을 제안하였다. 원고는 2020. 9. 29. ‘제3의 전문기관을 통하여 대안을 검토하는 방안’에 동의하면서, 2021. 1. 30.부터 구체적인 무임승차분 처리방안 확정 및 시행시점까지 발생하는 무임승차로 인한 손실에 대하여 손실보상을 청구할 것이라는 입장을 밝혔다. 라) 원고는 2020. 11. 19. 국토교통부장관에게 ‘사단법인 K단체(이하 ’K단체‘라 한다)에 대한 무임수송 개선방안 연구용역 발주’를 제안하였고, 국토교통부장관은 2020. 11. 24. ‘G선(H~I) 무임수송 개선방안 연구의 원활한 추진을 위해 지원하겠으며, 빠른 시일 내에 용역을 통한 적정 무임수송 개선방안이 도출되어 적용할 수 있도록 착수보고회 등 용역 추진을 당부‘하는 회신을 하였다. 원고는 2020. 12. 11. K단체 및 주식회사 L에 ‘무임승차 개선대안 검토 및 실시협약 상 사업수익률 유지 가능한 최적의 대안을 도출’하는 내용의 연구용역을 의뢰하였는바, 연구용역계약 일반조건 제3조 제3항에는 ‘K단체 및 주식회사 L는 본 과업과 관련한 국토교통부의 지적사항 보완 및 승인까지 포함하여 계약문서에서 규정하는 업무 일체를 수행하여야 한다’고 규정하였다.
마) 원고는 2021. 1. 29. 국토교통부장관에게, 2021. 4. 1.부터 무임승차 대상자(65세 이상 노인, 장애인, 유공자)에 대하여 일반 운임을 적용하는 내용의 운임변경신고를 하였는데, 국토교통부는 2021. 3. 23. ‘G 연장(H~I) 구간의 무임승차 유료화는 노인‧장애인 부담, 지역 수용가능성 등을 감안하여 적용 시기, 방법, 요금 수준 등에 대한 검토‧협의 및 충분한 공론화 과정을 거쳐 결정되어야 할 사항이고, G 연장(H~I) 구간의 무임수송 계산방안 연구용역을 수행하고 있다’는 등의 이유로 원고의 운임신고 중 무임승차 유료화 적용 부분에 관한 수리를 거부하였다.
바) K단체장은 2021. 8. 31. 원고에게 G선(J~H) 복선전철 민간투자사업 무임수송 개선 방안 연구용역에 관한 최종보고서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 보고서’라 한다). 이 사건 보고서에서는 G선(J~H) 무임수송 개선에 관하여, ‘별도운임 유료화 대안의 경우 기존 도시철도 무임승차제도의 취지를 훼손하지 않고 민간철도의 특수성이 고려된 운임체계로, “G선(J~H) 무임수송 연구용역”에서 최적안으로 제시한 별도운임 유료화 방안과 연계하여 적용가능한 최적의 대안’으로 평가하였다.
2) 이 사건 보고서 제출 이후 경과
가) 원고는 2021. 9. 16. 이 사건 보고서를 국토교통부에 제출하면서 ‘무임수송 유료화 지연으로 누적손실이 가중될 경우 정상경영이 어려우므로 무임수송 유료화 또는 재정 보전 등 개선 방안을 조속히 마련해줄 것’을 요청하였고, 국토교통부장관은 2021. 12. 15. ‘G선(J~H) 구간의 무임승차 건에 대하여 진행 중인 분쟁조정위원회 결과를 고려하여 해당 노선 무임승차 건을 검토할 수 있도록 협조를 요청한다’고 회신하였다.
나) 원고는 2022. 1. 19. 국토교통부에 이 사건 실시협약 제51조에 따라 소비자물가지수 변동분을 적용한 2022년도 적용 예정운임에 대한 의견과 2022년도 운임조정시기를 5월로 조정해줄 것을 요청하였고, 국토교통부는 2022. 1. 26. 원고가 제출한 예정운임을 잠정 적용하되 향후 한국개발연구원의 검토결과를 반영하여 2022년 운임수준을 최종 결정할 예정이라고 회신하였다.
다) 원고는 2022. 1. 28. 국토교통부장관에게 예정운임과 같은 내용의 운임을 신고함과 더불어 2022. 5.경부터 무임승차 대상자(65세 이상 노인, 장애인, 유공자)에 대하여 일반 운임을 적용하는 내용의 운임변경신고를 하였으나, 국토교통부장관은 2022. 4. 28. 원고가 신고한 2022년 적용 운임에 대한 신고는 수리하면서, 무임승차 유료화 부분은 ‘노인‧장애인 부담, 지역 수용가능성 등을 감안하여 적용시기, 방법, 요금 수준 등에 대한 검토‧협의 및 충분한 공론화 과정을 거쳐 결정되어야 할 사항으로 선행 사업인 G선(J~H) 관련 소송^<각주2>이 진행 중이므로, 소송 결과 도출 시 협의를 진행해 달라’면서 수리를 거부하였다.
라) 원고는 2022. 5. 19. 국토교통부에 이 사건 실시협약 제77조 및 제78조에 근거하여 N기관에 중재회부를 요청하였으나, 국토교통부는 2022. 7. 25. ’G선 J~H 구간에 대한 소송 결과가 도출된 이후 진행해달라‘며 실시협약에 근거한 중재회부를 거부하여, 원고와 국토교통부장관 사이의 무임승차에 관한 운임조정 협의가 결렬되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 19, 23호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 증거들은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 2 기재와 같다.
3. 원고의 주장 요지
가. 손실보상 내지 손해배상 청구권의 발생
피고의 아래와 같은 이 사건 실시협약 위반행위는 이 사건 실시협약 제62조 제2항에서 정한 주무관청의 귀책사유 내지는 제63조 제1항 제4호 단서에서 정한 주무관청의 책임사유에 해당한다. 따라서 선택적으로, 피고는 원고에게 이 사건 실시협약 불이행에 따른 손실을 보상할 의무 또는 채무불이행을 원인으로 한 손해를 배상할 의무가 있다.
1) G 연장노선 개통 6년차 이후 65세 이상 노인, 장애인 등(이하 ’무임승객‘이라 한다)에 관한 무임승차적용 방안에 대하여 원고와 국토교통부장관(이하 주무관청인 국토교통부장관과 피고를 특별히 구분하지 않고 ’피고‘라 한다)은 협의하여 결정하기로 하였음에도 피고는 무임승차적용 방안에 관하여 원고와 성실하게 협의하지 않아, 이 사건 실시협약 부록 5의 2. 제3항에서 정한 협의의무를 위반하였다.
2) 피고는 운임신고 수리를 거부할 사유가 없음에도 무임승객에 대해 일반 운임을 적용하는 원고의 운임변경신고에 관한 수리를 거부한 채 원고의 비용으로 무임승차 제도를 운행하도록 강제하였는바, 이 사건 실시협약 제51조 제5항, 제6항을 위반한 것이다.
3) 이 사건 실시협약 제51조 제5항 단서는 ’협약당사자가 운임의 적절한 조정에의 합의에 이르지 못하면, 협약당사자의 합의에 따라 정한 전문기관에 운임 수준조정의 타당성 평가를 의뢰할 수 있으며, 이 경우에는 그 의뢰결과에 따라야 한다‘고 규정하고 있음에도, 피고는 무임승객에 대해 일반 운임을 적용하는 원고의 운임변경신고에 관한 수리를 거부한 채 이 사건 보고서 결과를 수용하지 않았다.
나. 손실보상금 내지 손해배상금의 범위
1) 주위적 청구금액(별도운임 유료화 방안)
피고는 2021. 1. 30.부터 2023. 10. 6.까지, 무임승객의 G 연장노선의 별도운임이 유료화 되었을 경우 원고가 무임승객으로부터 지급받을 수 있었던 수입에 유임전환율 84.4%를 반영한 금액과 피고의 이 사건 실시협약 위반행위로 인하여 원고가 사업수익률(4.70%)을 달성하지 못하여 발생한 손실(차액)을 보전하는 돈을 합한 아래 표 기재 손실액을 지급하여야 한다.
<이미지8-0>

2) 예비적 청구금액(운임 전액 유료화 방식)
피고는 2021. 1. 30.부터 2023. 10. 6.까지, 무임승객의 G 연장노선의 운임 전액이 유료화 되었을 경우 원고가 무임승객으로부터 지급받을 수 있었던 수입에 유임전환율 66.6%를 반영한 금액과 피고의 이 사건 실시협약 위반행위로 인하여 원고가 사업수익률(4.70%)을 달성하지 못하여 발생한 손실(차액)을 보전하는 돈을 합한 아래 표 기재 손실액을 지급하여야 한다.
<이미지9-0>

4. 판단
가. 이 사건 실시협약에 따른 손실보상의무
1) 이 사건 사업의 구조 및 위험부담 등
가) ‘수익형 민간투자사업’이란 시설이용자가 지불하는 사용료로 투자비를 회수하는 방식의 민간투자사업을 말하고, 이는 주무관청의 소유권 귀속과 관리운영권 설정 방식에 따라 BTO, BTL, BOT, BOO, BLT 등으로 구분할 수 있는바, 이 사건 사업은 구 민간투자법 제4조 제1호에서 규정하고 있는 ‘사회기반시설의 준공과 동시에 당해시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식’(BTO 방식)으로 진행되었다.
나) 민간투자사업은 사업시행자인 민간사업자가 해당 사업의 설계, 시공, 운영 등 사업 전반에 대한 책임을 부담하는 것이 원칙이고, BTO 방식은 원칙적으로 사업시행자가 대외적 거래주체가 됨으로써 영업상의 위험을 부담하게 된다(대법원 2021. 5. 6. 선고 2017다273441 전원합의체 판결 참조).
원고는 이 사건 실시협약에 따라 사업시설의 설계, 공사, 유지관리 및 운영, 자금조달, 기타 협약의 이행 등에 대하여 책임을 지며 이 사건 실시협약에서 규정한 위험을 부담하고(제8조 제2항), 이 사건 실시협약에 달리 규정하는 경우를 제외하고 이 사업을 자신의 위험과 비용으로 수행함을 원칙으로 하며(제8조 제4항), 본 시설의 이용에 따른 실제 발생수요가 이 사건 실시협약에서 정한 시설의 예측수요와 차이가 있을 경우 이 사건 실시협약에서 이에 관해 달리 정한 바가 없는 한 이로 인한 책임과 위험은 원고에게 있다(제58조). 설령 이 사건 사업에 관한 당초 예측과 실제의 결과가 달라진다 하더라도, 원고와 피고 사이에 모든 수입과 비용의 세세한 증감에 대하여 정산하지 않음이 원칙이다.
다) 다만, 민간투자사업은 민간의 자본과 창의성 등을 도입하여 정부가 재원을 들여 확충해야 할 공공시설을 건설하는 사업으로서, 장기간에 걸친 수요예측의 한계에 따른 위험을 정부가 일정 부분 분담함으로써 수요위험과 불확실성을 감소시켜 민간이 투자할 환경을 조성할 필요가 있다(대법원 2021. 2. 10. 선고 2020두36854 판결 참조). 이 사건 실시협약도 사회기반시설의 총사업비, 운영비용을 변경할 수 없음을 원칙으로 하면서도, 주무관청이 인정하는 사유나 불가항력 사유의 발생 등으로 인하여 총사업비가 증가하거나 운영비용이 증가하는 경우, 양 당사자가 상호 협의하여 총사업비 또는 운영비용을 조정할 수 있도록 규정하는 한편(제13조, 제42조), 이 사건 사업 시행과 관련하여 발생하거나 발생할 우려가 있는 각종 위험의 배분에 관하여 별도의 규정을 두고 있다(제60조 내지 제64조).
2) 피고가 이 사건 실시협약에서 정한 협의의무를 위반하였는지
살피건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고는 원고와 무임승차적용 방안에 관하여 협의하여야 할 의무를 위반하였다고 봄이 상당하다.
가) 실시협약상 협의의무의 내용
(1) 이 사건 실시협약 부록 5의 2. 제3항은, 명시적으로 G 연장노선의 개통 6년 이후 무임승차적용 방안에 대해서 원고와 피고가 협의를 하여 결정하기로 한다고 규정하고 있는바, 이를 단순히 추상적이고 일반적인 의미의 규정이라거나 피고에게 협의진행에 대한 선택권을 부여한 것이라고 볼 수 없고, 개통 6년 이후 무임승차적용 방안에 대하여 당사자들에게 협의할 의무를 부과한 것이다.
(2) 원고는 G 연장노선 개통 6년차 이후부터 추정이용수요가 전부 유임승차임을 전제로 기준운임을 산정하였고, 이러한 내용은 이 사건 실시협약 부록 5 예상운영수입 및 부록 12 재무모델에 반영되어 있는바, G 연장노선 개통 6년차 이후 무임승차적용 방안은 원고의 사업수익률과도 직접 연결되어, 원고가 이 사건 실시협약에 따른 계약을 체결하여 이 사건 사업을 영위할 것인지 여부를 결정하는 데에 가장 중요한 요소가 된다.
(3) 원고의 무임수송 유지는 법령에 따른 의무가 아니라 이 사건 실시협약에 근거한 의무이다. 노인복지법 제26조, 장애인복지법 제30조 등은 국가와 지방자치단체, 공공기관, 지방공사 또는 지방공단 등을 그 수범의무자로 하여 운임 면제 내지 할인에 관한 규정하였을 뿐, 원고와 같은 민간투자사업자를 수범의무자로 하고 있지 않다. 또한 이 사건 실시협약 제52조 제4항은 “사업시행자는 관계법령에 따라 주무관청과 협의하여 무임승차 및 운임의 할인을 시행하여야 한다.”라고 규정하고 있을 뿐, 원고에게 무조건적인 무임승차 및 운임 할인의무를 부과하고 있지 않다. 이 사건 실시협약 제52조 제4항과 이 사건 실시협약 부록 5의 2. 제3항은, G 연장노선 5년차까지는 무임수송제도를 유지하고, 다만 피고가 그 손실 중 총이용수요의 5.5% 범위에서 보전해 주되, 이후 무임승차적용 방안에 대하여 양당사자 간에 성실히 협의하여 결정할 의무를 부과한 것으로 해석함이 상당하다.
(4) 피고가 원고와 G 연장노선 개통 6년 이후의 무임승차적용 방안에 관하여 형식적으로 협의를 진행할 뿐, 실질적으로 무임승차 제도의 운영 방안에 관하여 어떤 대안을 제시하는 등의 조치를 취하지 아니한 채, 무임승차 제도의 운용만을 강요할 경우, 원고로서는 예상수요를 충족하더라도 사업수익률을 달성하지 못하는 불이익을 입게 되고, 이 사건 실시협약에서 협의의무를 규정한 의미도 없게 된다. 피고가 형식적으로 협의에 임하는 것만으로는 그 의무를 이행하였다고 볼 수 없다.
나) 피고의 실시협약상 협의의무의 이행 여부
피고는 원고의 협의 요청에 대응하여 마치 무임승차적용 방안을 마련할 것처럼 외관을 형성하였을 뿐, 피고는 2020. 6. 9.부터 2022. 4. 28.까지 원고의 협의 요청에 대하여 G선(J~H) 구간 무임승차 건에 대한 분쟁조정위원회가 진행 중이라거나 G 연장노선의 무임수송 계산방안 연구용역이 진행 중이라는 이유, G선(J~H) 관련 소송이 진행 중이라는 이유 등을 들면서 원고와의 협의를 미루었고, 2022. 7. 25. 원고의 N기관 중재회부 요청도 거절하였다.
피고는 원고의 무임승객에 관한 운임변경신고에 대한 수리도 보류하면서, 원고로 하여금 의무 없이 무임승객에 대한 운임을 면제하도록 하였고, 이는 원고에게 이 사건 실시협약에 따른 협의를 이행하였다면 취득하였을 운임보다 낮은 수준의 운임을 징수하도록 사실상 강제한 것과 다름없는바, 피고는 이 사건 실시협약상 무임승차적용 방안에 관한 협의의무를 이행하지 않았다.
다) 피고의 주장에 관한 판단
피고는, 이 사건 사업상 무임승객의 무임비율 등 운영여건 변경은 위험에 불과할 뿐인데, 원고가 이러한 위험을 모두 정부에 전가하는 것은 BTO 방식의 민간투자사업에 관한 원칙에 반한다는 취지로 주장한다.
그러나, 이 사건 실시협약에서 당사자가 합의하여 정한 의무를 불이행한 데에 따른 손실보상의 문제와 이 사건 실시협약 체결 당시 기대하였던 사정이 실현되지 아니한 데에 따른 위험부담의 문제는 서로 구별되는 것이다. 무임승차적용 방안에 관한 협의와 이 사건 실시협약에 따라 결정된 운임의 징수를 보장하는 것은 이 사건 실시협약에서 정한 피고의 의무사항으로, 피고가 그와 같은 의무를 불이행하였다면 이 사건 실시협약에 따른 손실보상의무 내지 채무불이행에 따른 손해배상의무를 부담함은 당연하다.
앞서 본 바와 같이 원고에게는 무임승차 제도를 운영할 법령상 의무가 존재하지 않고, 이 사건 실시협약에 따르더라도 G 연장노선을 개통한 후 5년까지 무임수송 제도를 운영할 의무가 있을 뿐, 그 이후부터는 피고와 협의하여 무임수송 제도를 운영할 의무가 있는 것인바, 그럼에도 피고는 원고와 별다른 협의 없이 사실상 원고에게 무임수송을 강제하여 원고의 운임징수권을 침해하였고, 원고에게 발생하는 운임수입 손실에 관한 적절한 대책을 강구하지 않았는바, 이로 인하여 원고에게 발생한 손실을 예측 수요 차이로 인한 위험이라고 평가할 수 없다.
3) 피고의 타당성 평가결과 준수의무 위반 여부
가) 이 사건 실시협약 제51조 제5항은 ’불가항력 사유, 주무관청의 귀책사유, 기타 본 협약에서 인정하는 사유로 인하여 추가비용이나 손실이 발생하고, 이에 대한 주무관청의 부담분 일부를 운임을 조정하여 해소하기로 협약당사자가 합의한 경우에는 운임을 추가적으로 조정할 수 있다. 이 경우에 협약당사자가 운임의 적절한 조정에의 합의에 이르지 못하면, 협약당사자의 합의에 따라 정한 전문기관에 운임 수준조정의 타당성 평가를 의뢰할 수 있으며, 이 경우에는 그 의뢰결과에 따라야 한다.“고 규정하고 있다.
나) 따라서 위 규정이 적용되기 위해서는 ‘주무관청의 부담분 일부를 운임을 조정하여 해소하기로 협약당사자가 합의한 경우’에 해당하여야 할 것인데, 원고와 피고가 주무관청의 부담분 일부를 운임의 조정으로 해소하기로 합의한 사실이 인정되지 않으므로, 위 규정을 근거로 한 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
4) 피고의 운임신고 수리의무 위반 여부
가) 이 사건 실시협약 제51조는 ’운임의 결정 및 조정‘에 대하여 규정하고 있는바, 최초운임을 제외한 연도별 운임을 원칙적으로 매년 4월 1일을 기준으로 연 1회에 한하여 조정하고, 원고는 매 사업연도에 적용할 운임을 전년도 소비자물가지수 변동분의 범위 내에서 산정하여 피고에 매년도 1월말까지 제출하며, 피고와 협의하여 최종적인 운임을 결정하고(제4항), 불가항력 사유, 주무관청의 귀책사유, 기타 협약에서 인정하는 사유로 인하여 이 사건 사업에 관한 추가비용이나 손실이 발생하고, 이에 대한 피고의 부담분 일부를 운임을 조정하여 해소하기로 협약당사자가 합의한 경우에는 운임을 추가적으로 조정할 수 있으며(제5항), 피고는 본 사업시설의 총 연장 및 운임징수상의 제반 여건을 감안하여 운임을 징수가 용이한 기준단위(50원)로 절상 또는 절사하여 결정하고, 다만, 기준단위로 조정하는 과정에서 소비자물가지수 변동분보다 높게 또는 낮게 결정되는 경우에는 그 증감분은 차기 운임조정 시 반영한다(제6항)고 규정하고 있다.
나) 살피건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고에게 무임승객에 대하여 일반 운임을 적용하는 내용의 운임변경신고를 수리할 의무가 있다고 볼 수 없으므로, 피고가 운임신고 수리의무를 위반하였다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. (1) 이 사건 실시협약상 G 연장노선의 최초운임은 부록 6에 기재된 산식에 근거하여 기준운임에 소비자물가지수 변동분을 적용하여 산출할 수 있고(제51조 제2항), 매년 조정되는 운임도 마찬가지로 소비자물가지수 변동분을 기준으로 부록 6에 기재된 산식을 적용해 산출하여 피고에 신고하여야 하는바(제51조 제4항), 원고는 위와 같이 산정한 운임을 피고에게 신고함이 원칙이고, 피고도 위와 같이 산출한 운임을 수리하기로 한 것이다.
(2) 피고가 수리할 의무가 있는 운임은 위와 같이 ’이 사건 실시협약에 따라 결정된 운임‘을 말한다. 원고와 피고 사이에 무임승차운영 방안에 관한 합의가 이루어지지 않은 상태에서, 원고가 일방적으로 무임승객에게 일반 운임을 적용하기로 한 것을 ’이 사건 실시협약에 따라 결정된 운임‘이라고는 할 수 없고(피고가 원고와 무임승차운영 방안에 관한 협의의무를 위반하였더라도 마찬가지이다), 원고와 피고가 이 사건 실시협약 제51조 제5항에 따라 운임을 조정하기로 합의한 경우에도 해당하지 않으므로, 피고가 원고의 운임변경신고를 수리하지 아니하였더라도, 운임신고 수리의무를 위반하였다고 볼 수 없다.
(3) 이 사건 실시협약 제52조 제4항은 원고와 피고가 협의하여 무임승차 및 운임의 할인을 시행하도록 규정하고 있고, 이 사건 실시협약 부록 5의 2. 제3항은 G 연장노선 개통 6년 이후 무임승차적용 방안에 대해서는 원고와 피고가 협의하여 결정하기로 한다고 규정하고 있다. 비록 이 사건 실시협약에서 추정운영수입을 산정하면서 G 연장노선 초기 5년간에 대하여만 무임승차 5.5%를 적용하였고, 부록 12의 재무모델도 이를 기초로 한 것이기는 하나, 원고와 피고 사이에 G 연장노선의 개통 6년차 이후부터 확정적으로 무임수송 제도를 폐지하기로 합의하였다고 볼 수 없다. 이 사건 보고서 등을 포함하여 무임승차에 관한 운임조정 협의 경과에 비추어 보더라도, 그러하다.
(4) 더욱이 무임수송 제도에 관한 적용 방안은 다양하게 제시될 수 있고, 원고의 운임변경신고와 같이 무임승객에 대한 운임을 전액 유료화하는 것만이 무임수송 제도의 유일한 대안이라고 볼 수 없다(이 사건 보고서에 의하더라도, 가능한 대안으로 ① 무임승객에 대한 운임을 전액 또는 일부 유료화하는 방안, ② 무임승객으로 인한 손실에 관한 재정을 지원해주는 방안 ③ 무임승객으로 인한 손실을 유임운임에 반영하는 방안 ④ 무임승객의 범위를 시간대나 연령으로 조정하는 방안 등이 존재한다).
5) 소결
피고의 무임승차적용 방안에 관한 협의의무 위반행위는 이 사건 실시협약 제62조 제1항 제3호의 ’본 협약에서 정한 주무관청의 명시적 의무사항을 정당한 이유 없이 불이행하거나 위반한 경우‘에 해당하므로, 피고는 같은 조 제2항에 따라 원고에게 발생한 손실을 보상할 의무가 있다.
(한편, 원고는 이 사건 실시협약 제62조 외에도 이 사건 실시협약 제63조 제1항 제4호 단서를 손실보상 내지 손해배상의 근거로 주장하나, 위 규정은 정부의 요구나 방침 등으로 ’본 협약에 따라 결정된 운임‘보다 낮은 수준의 운임을 징수하게 됨으로 발생하는 손실을 주무관청의 책임으로 하는 규정인데, 앞서 본 바와 같이 무임승차적용 방안에 대하여 원고와 피고 사이에 결정된 것이 없으므로, 무임승차 제도 운영에 관하여 원고와 피고 사이에 ’본 협약에 따라 결정된 운임‘이 존재하지 않아, 위 규정이 적용된다고 보기 어렵다)
나. 손실보상의 범위
1) 관련 법리
행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제202조의2(손해배상 액수의 산정)는 ”손해가 발생한 사실은 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 사안의 성질상 매우 어려운 경우에 법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 의하여 인정되는 모든 사정을 종합하여 상당하다고 인정되는 금액을 손해배상 액수로 정할 수 있다.“라고 규정하고 있다.
위 규정은, 특별한 정함이 없는 한 채무불이행이나 불법행위로 인한 손해배상뿐만 아니라 특별법에 따른 손해배상에도 적용되는 일반적 성격의 규정이다. 손해가 발생한 사실이 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 매우 어려운 경우에는 법원은 손해배상청구를 쉽사리 배척해서는 안 되고, 적극적으로 석명권을 행사하여 증명을 촉구하는 등으로 구체적인 손해액에 관하여 심리하여야 한다. 그 후에도 구체적인 손해액을 알 수 없다면 손해액 산정의 근거가 되는 간접사실을 종합하여 손해액을 인정할 수 있다(대법원 2020. 3. 26. 선고 2018다301336 판결 참조).
2) 구체적 판단
가) 무임승객에 대한 운임 유료화 부분
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 피고와 무임승차적용 방안에 관하여 협의를 제대로 진행하였더라면 합리적으로 결정되었을 무임승객에 관한 운임만큼 낮은 수준의 운임수입을 얻게 되었는바, 피고의 이 사건 실시협약상 협의의무 위반으로 원고가 입은 손해는 무임승객들에 대한 별도운임을 유료화하였을 경우 취득할 수 있었던 운임 상당액이라고 봄이 상당하다.
(1) 앞서 본 바와 같이 원고는 G 연장노선에 대하여 무임수송 제도를 운행할 법령상 의무가 없고, 이 사건 실시협약에 의하더라도 주무관청과 협의된 범위에서 무임수송 제도를 운영할 의무를 부담하고 있을 뿐이므로, 주무관청과 별도의 협의가 존재하지 않는 상태에서 원고에게 무임승차 제도를 운영할 계약상 의무도 존재한다고 보기 어렵다.
(2) 원고는 이 사건 실시협약에 따라 G 연장노선을 이용하는 이용자들로부터 운임을 징수할 권리를 갖고, 주무관청도 원고가 이용자들로부터 운임을 부과하여 이를 징수하는데 필요한 지원을 하여야 한다는 점(제52조), G 연장노선에 관한 실제 발생수요가 이 사건 실시협약에서 정한 예측수요와 차이가 있을 경우 이로 인한 책임과 위험은 원칙적으로 원고가 부담하는 점(제58조) 등에 비추어 볼 때, 원칙적으로 원고는 무임승객들에게 별도운임을 청구할 수 있다고 보아야 한다.
(3) 원고가 G 연장노선의 개통 6년차 이후에도 무임승객으로부터 아무런 운임을 지급받지 못한다면, 원고는 추정이용수요를 완전히 충족하더라도 당초 예정한 사업수익률을 달성하는 것이 불가능하게 된다. 민간투자사업은 사회기반시설을 대상으로 하고, 민간투자제도는 국가재정부담의 완화와 사회기반시설의 건설을 위해 도입된 것으로 사업시행자에게 적정한 이윤을 보장해 줌으로써 민간이 투자할 만한 환경을 조성할 필요가 있다.
(4) 다만, 원고는 피고를 상대로 무임승객에 대한 운임 전액을 유료화하였을 경우 취득할 수 있는 운임 상당액도 청구하나(예비적 청구금액 부분), 다음과 같은 사정들, 즉, ① 원고는 최초 실시협약을 체결하면서 G 연장노선 개통 초기 5년간 무임수송에 관하여 일정 범위(총 이용수요의 5.5%)에서만 피고로부터 지원을 받고, 이를 초과하는 손실은 원고가 부담하기로 하였으며, G 연장노선의 개통 6년차 이후에도 피고와 협의를 통해 무임승차운영 방안을 결정하기로 하였을 뿐, 무임수송 제도를 폐지하기로 약정한 것은 아닌 점, ② 원고가 피고와의 무임승차적용 방안에 관한 협의를 위하여 K단체에 의뢰한 ‘무임수송 개선방안에 관한 연구용역’에서도 무임승객에 대한 별도운임 유료화 방안을 최적의 방안으로 평가한 점, ③ G 연장노선은 기존 도시철도 구간과 연계되어 운영되고 있는바, 동일 노선에서의 운임의 일관성‧합리성을 위해 G 전철의 운임도 고려하여야 할 것인데, G 전철에 관하여 G 주식회사에서 K단체에 발주한 ‘G 무임수송 개선방안 연구용역’에서도 무임승객에 대한 별도운임을 유료화하는 방안을 최적의 대안으로 본 점, ④ G 연장노선에 관한 무임승객 운임을 전액 유료화하는 방안은 무임승객의 집단 반발이 예상되어 그 채택 가능성이 높지 않아 보이고, 기존 도시철도와의 요금 부과 및 정산 문제가 존재하는 반면, 별도운임을 유료화하는 방안은 기존의 도시철도 무임승차 제도의 취지를 유지할 수 있고, 기존 도시철도와의 요금 부과, 정산도 간이할 것으로 보이는 점을 고려하면, 원고가 입은 손해가 무임승객에 대한 운임전액을 유료화하였을 경우 취득할 수 있었던 운임 상당액이라고 보기 어려우며, 달리 원고의 주장을 뒷받침할 만한 객관적 자료를 찾아볼 수 없다.
(5) 이에 대하여 피고는, 손실보상의 범위가 원고에게 실제 발생한 손실, 즉, 원고가 G 연장노선의 개통 6년차부터 무임수송 제도를 운영하여 추가로 부담하게 된 비용 상당액에 한정되어야 한다는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 피고의 이 사건 실시협약상 협의의무 위반으로 원고가 입은 손해는 무임승객들로부터 원고가 징수하지 못한 운임 상당액이라고 봄이 상당하다. 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
나) 손실보전금 청구 부분
원고는 피고가 무임승객에 대한 전부 또는 일부운임을 유임으로 전환하여 보전되는 손실을 외에도, 이 사건 실시협약에서 정한 사업수익률(4.70%)을 달성하기 위한 적정운임과 원고가 실제로 징수한 운임(위 유임전환 부분을 포함)과의 차액을 피고가 추가로 손실보상 내지 재정지원을 할 의무가 있다고 주장하나, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 원고에게 무임승객에 대한 별도운임을 유료화하였을 경우 취득할 수 있었던 운임 상당액 외에 원고가 사업수익률(4.70%)을 달성하도록 하기 위한 손실보전금을 지급할 의무가 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 앞서 본 바와 같이 BTO 방식의 민간투자사업의 경우 사업시행자인 민간사업자가 사회기반시설의 설계, 시공, 운영 등 사업 전반에 관하여 책임지고, 이 사건 사업에서 발생하는 위험은 원칙적으로 민간사업자가 부담하며, 실시협약에서 확정된 총사업비, 운영수입, 운영비용 등은 실시협약에서 정한 경우를 제외하고는 조정하지 않는다.
(2) 피고는 원고에게 G 연장노선 개통 후 초기 5년간 무임수송 제도로 발생하는 손실을 보전해주는 약정을 하였으나, 그 경우에도 총이용수요의 5.5%를 한도로 원고의 손실을 보전해주기로 하였을 뿐, 이를 초과하여 원고에게 발생하는 손실은 사업시행자인 원고가 부담하기로 하였다.
(3) 이 사건 실시협약은 이 사건 사업의 시행과 관련하여 발생하거나 발생할 우려가 있는 각종 위험이 현실화되었을 때, 그 위험 발생이 어느 협약당사자의 행위 또는 권한 및 지배범위 내에 근접하였는지를 기준으로 협약당사자의 책임을 분담하도록 하고 있을 뿐(제60조 등), 피고가 원고에게 수요위험과 불확실성을 감소시켜 주기 위하여 운영수입을 보장하는 약정을 두고 있지 않은데, 원고에게 사업수익률(4.70%)을 달성하기 위한 적정 운임과 원고가 실제로 징수한 운임(위 유임전환 부분을 포함)과의 차액을 지급할 경우, 이 사건 사업으로 인한 사실상 모든 위험을 피고로 하여금 부담하게 하는 것과 다름이 없다.
3) 손실보상금의 계산
G 연장노선의 개통 6년차가 되는 2021. 1. 30.부터 원고가 구하는 2023. 12. 31.까지 기간의 손실보상금액은, 같은 기간 동안 실제 G 연장노선을 무임으로 이용한 승객수에다가 피고가 협의의무를 이행하였다면 합리적으로 결정되었으리라고 예상되는 운임을 곱한 후, 유임전환율(운임의 유료전환에 따른 이용수요 변경을 의미한다)을 합리적으로 반영하여 최종적으로 산정한 금액이라고 봄이 상당하다.
앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하면, 2021. 1. 30.부터 2023. 12. 31.까지의 기간에 대하여, K단체에서 산출한 (a) 실제 G 연장노선을 무임으로 이용한 무임 승객의 승차 인원, (b) 별도운임 유료화 방안에 따라 원고가 같은 기간 지급받을 수 있던 별도운임, (c) 별도운임 유료화 시 유임전환율은 각 아래 표 해당 부분의 기재와 같은 사실이 인정되고, K단체의 연구용역 결과에 따라 산출한 별도운임과 유임전환율은 일응 객관적으로 수긍할 수 있다고 판단되는바, 같은 기간 동안 원고가 무임승객에 대한 별도운임을 유료화하였을 경우 취득할 수 있었던 운임 상당액은 아래 표 기재와 같이 8,994,816,641원이 된다.
<이미지22-0>

다. 소결론
따라서 피고는 원고에게 손실보상금 8,994,816,641원과 그 중 652,880,021원에 대하여는 이 사건 소장 송달 다음날 이후로 원고가 구하는 2024. 1. 1.부터, 8,341,936,620원에 대하여는 청구취지 및 청구원인변경신청서 송달 다음날인 2024. 3. 29.부터^<각주3> 각 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당한 이 판결 선고일인 2024. 8. 30.까지는 상법에서 정한 연 6%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
(원고의 주위적 및 예비적 청구는 손실보상금 산정 방식에 따른 차이에 불과한바, 원고의 손실보상금은 위 인정범위 내에서만 인용한다. 한편, 원고가 선택적으로 구하는 채무불이행을 원인으로 한 손해배상금의 산정도 이 사건 실시협약에서 정한 손실보상금의 산정과 다르지 않아 손실보상금의 인정 범위를 초과하지 않으므로, 채무불이행을 원인으로 한 손해배상금에 대하여 별도로 판단하지 않는다.)
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김준영(재판장) 김민아 김성기

별지

각주1) 원고는 2024. 3. 28. 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하면서, 피고를 상대로 주위적으로, 35,716,603,325원과 이에 대한 지연손해금을, 예비적으로 32,973,889,478원과 이에 대한 지연손해금을 각 구하나, 예비적 청구는 주위적 청구와 서로 양립할 수 없는 관계에 있어야 하므로, 주위적 청구와 동일한 목적물에 관하여 동일한 청구원인을 내용으로 하면서 주위적 청구를 양적·질적으로 일부 감축하여 하는 청구는 주위적 청구에 흡수되는 것일 뿐 소송상 예비적 청구라고 할 수 없는바(대법원 2017. 10. 31. 선고 2015다65042 판결 등 참조), 위 예비적 청구는 주위적 청구의 손실보상금 내지 손해배상금을 일부 감축하여 하는 청구로 주위적 청구에 흡수된다.
각주2) M 주식회사가 피고를 상대로 서울행정법원에 청구한 손실보상금 청구소송(2021구합88562)으로, 서울행정법원은 2023. 12. 21. 피고가 G 전철에 관한 실시협약에서 정한 재협의 의무를 위반하였다고 보아, “피고는 M 주식회사에게 33,770,271,806원 및 이에 대하여 2022. 1. 4.부터 2023. 12. 21.까지는 연 6%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.”는 등의 M 주식회사 일부 승소판결을 하였고, 현재 항소심 소송 계속 중이다.
각주3) 원고는 손실보상금 전액에 대하여 2024. 1. 1.부터 지연손해금을 구하나, 피고의 손실보상금 지급 채무 내지 채무불이행으로 인한 손해배상채무는 특별한 사정이 없는 한 이행기의 정함이 없으므로, 피고가 이행청구를 받은 때부터 지체책임을 진다고 할 것인데(민법 제387조 제2항), 원고는 소장에서 피고를 상대로 손실보상금 중 652,880,021원만을 청구하였으므로, 위 돈을 초과하는 범위에서는 피고는 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달 다음날부터 지체책임을 부담한다.