서울행정법원 2025. 4. 23. 선고 2024구단78668 판결
[용도변경(불)허가처분취소]
서울행정법원
판결
- 사건
- 2024구단78668 용도변경(불)허가처분취소
- 원고
- A
소송대리인 법무법인 정의
담당변호사 최동국 - 피고
- 서울특별시 성동구청장<각주1>
소송수행자 C, D - 변론종결
- 2025. 3. 26.
- 판결선고
- 2025. 4. 23.
주문
1. 피고가 2024. 11. 13. 원고에게 한 건축물 용도변경 불허가처분을 취소한다.2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.이유
1. 처분의 경위가. 원고는 E정비구역 제○지구 주택재개발정비사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 사업구역 내에 위치한 <주소> 지상 건축물(이하 '이 사건 건물'이라 한다)의 소유자이다. 이 사건 건물은 지상 1층, 건축면적 및 연면적 44.07㎡ 규모이다.
나. 원고는 2024. 5. 22. 피고에게 아래와 같이 이 사건 건물의 용도를 주택에서 제2종근린생활시설(사무소)로 변경하는 내용의 용도변경허가 신청을 하였다.
다. 피고는 2024. 6. 10. 위 용도변경허가 신청에 관하여 이 사건 사업의 사업시행자인 E정비구역 제○지구 주택재개발정비사업조합(이하 '이 사건 조합'이라 한다)의 의견을 청취하였고, 이 사건 조합은 '용도변경 불가' 의견을 회신하였다. 원고는 2024. 6. 20. 위 용도변경허가 신청을 취하하였다.라. 원고는 2024. 10. 7. 피고에게 다시 동일한 내용의 용도변경허가 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.
마. 피고는 재차 이 사건 조합의 의견을 청취한 후, 2024. 11. 13. 원고에 대하여 "이 사건 건물에 대한 용도변경허가 신청은 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제19조도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라 한다) 제19조, 같은 법 시행령 제15조 제2항에 따라 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서 사업시행자가 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 하며, 이 사건 사업의 사업시행자가 '용도변경시 영업손실 보상 등 주민 부담에 영향을 주는 사항으로 용도변경 불가'라는 의견을 제출하였다"는 이유로, 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 6 내지 9호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장 요지
피고가 이 사건 조합의 '용도변경 불가' 의견만으로 이 사건 신청을 반려한 것은 추상적이고 막연한 우려만으로 원고의 재산권을 지나치게 제한하는 것이다. 또한 피고는 인근 E정비구역 제○ 주택정비형 재개발정비구역 내 건물 소유주에게 주택에서 제2종근린생활시설(사무소)로의 용도변경신청을 허가하였는바, 이는 원고와 사이에 합리적 이유 없는 차별에 해당한다. 따라서 이 사건 처분은 비례의 원칙, 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
나. 판단
1) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).
2) 앞서 든 증거, 갑 제5, 10, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되거나 알 수 있는 다음과 같은 사실과 사정들을 종합해 보면, 이 사건 처분에는 비례·평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
가) 도시정비법 제19조 제1항도시정비법 제19조 제1항, 같은 법 시행령 제15조 제1항 제1호에 의하면, 정비구역에서 건축물의 용도변경을 하고자 하는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하고, 도시정비법 시행령 제15조 제2항은 건축물의 용도변경에 대한 허가를 하려는 경우로서 사업시행자가 있는 때에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는데, 위 규정 자체에 의하더라도, 시장·군수 등이 미리 사업시행자의 의견을 듣도록 정하고 있을 뿐, 반드시 사업시행자의 의견에 기속되는 것은 아니다.
나) 또한 위와 같은 규정을 둔 취지는, 도시정비사업의 시행이 예정되어 있음에도 건축물의 용도변경을 함부로 허용할 경우, 건축주가 노력과 비용을 들여 건축물의 용도를 변경하더라도 정비사업의 진행 정도에 따라 그 용도변경이 무용하게 될 염려가 있고, 무분별한 건축물 용도변경으로 인한 보상액 등 사업비 부담이 증가하여 도시정비사업에 지장이 초래될 수 있으므로, 이를 방지하려는 것이다. 따라서 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어, 이 사건 신청의 용도변경 목적과 규모, 용도변경이 이 사건 사업이나 도시 및 주거환경에 미치는 영향 등을 고려하였어야 한다.
다) 원고는 이 사건 건물의 용도를 주택에서 제2종근린생활시설(사무소)로 변경하여 임대업을 예정하고 있는바, 용도변경으로 인하여 향후 사업시행자에게 임차인에 대한 영업손실 등 보상 부담이 증가할 가능성이 있기는 하다. 그러나 이 사건 건물은 지상 1층, 건축면적 및 연면적 44.07㎡ 규모로서, 용도변경 면적 역시 44.07㎡에 불과하고, 이 사건 신청은 건축면적의 변경, 건축물의 구조나 외형 변경 등은 수반되지 않으며, 기존 건축물에 대하여 용도변경만을 구하는 것이다. 위와 같은 용도변경 면적 등을 고려하면, 이 사건 건물의 용도변경으로 사업시행자에게 과도한 보상 부담이 예상된다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상 필요가 크다고 보기 어렵다.
라) 이 사건 사업은 2009. 4. 23. 지구단위계획구역 결정 및 지형도면 고시(서울특별시고시 제2009-171호)를 하고, 2020. 3. 6. 조합설립인가를 받았으며, 이후 지구단위계획 및 정비계획 변경이 진행되었을 뿐, 아직 사업시행인가를 받지 못한 상태이다. 본격적으로 사업이 진행되어 완료되기까지는 향후 상당한 기간이 걸릴 것으로 보인다. 이러한 점들에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 원고가 입게 될 사익, 즉 재산권에 대한 침해 정도는 가볍게 볼 수 없다(이 사건 건물과 그 부지에 관하여 채무자 원고, 채권최고액 합계 84억 원인 근저당권이 설정되어 있고, 원고는 이 사건 건물을 용도변경한 후 임대하여 그 임대 수익으로 이자 부담을 덜고자 하는 것으로 보인다).
마) 그러나 피고는 이 사건 조합으로부터 이 사건 건물의 용도변경에 관한 의견을 청취하고, 이 사건 조합의 반대 의견에 따라 곧바로 이 사건 처분을 하였을 뿐, 이 사건 신청에 따른 용도변경으로 야기되는 이 사건 조합의 보상 부담의 증가 정도, 주변환경에 대한 영향, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익과 제한되는 원고의 사익의 정도 등에 대한 구체적인 검토나 심사를 거쳤다고 볼 만한 자료가 없다.
바) 피고는 2024. 5. 3. 이 사건 사업구역 인근의 E정비구역 제○ 주택정비형 재개발정비구역 내에 있는 주택 113.43㎡를 제2종근린생활시설(사무소) 113.43㎡로 용도변경하는 것을 허가하였다. 이에 대하여 피고는 '위 해당 구역 사업시행자의 의견을 조회하였으나, 사업시행자가가 용도변경에 대하여 별도 의견을 제출하지 않아 용도변경을 허가한 것이므로, 이 사건 신청과 동일하게 처리하지 않았더라도 평등원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다'고 주장한다. 피고가 용도변경을 허가한 위 건물의 경우, 이 사건 신청과 용도변경 형태가 동일한 반면 용도변경 규모가 이 사건 신청보다 2배 넘게 크므로, 사업시행자의 보상 부담 역시 더 클 여지가 있다. 위 도시정비법 관련 규정의 취지 등을 고려하면, 사업시행자의 의견 제출 여부만으로 이 사건 신청과 달리 취급할 합리적 이유가 있다고 단정하기 어렵다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
별지
- 각주1) 원고는 피고 표시를 '성동구청장'이라고만 하였으나, 직권으로 위와 같이 정정한다.