인천지방법원 2020. 2. 14. 선고 2019구합51172 판결
[오염토양정화조치명령취소]
인천지방법원
제2행정부
판결
- 사건
- 2019구합51172 오염토양 정화 조치명령 취소
- 원고
- 주식회사 A
소송대리인 변호사 서중석, 고유정 - 피고
- 연수구청장
소송대리인 법무법인 화론
담당변호사 문성윤, 이보라 - 변론종결
- 2019. 12. 20.
- 판결선고
- 2020. 2. 14.
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고가 2018. 12. 24. 원고에게 한 오염토양 정화 조치명령을 취소한다.이유
1. 처분의 경위가. 원고는 2015. 10. 27. 인천 연수구 B 잡종지 78,363㎡ 등 잡종지 11필지의 소유권을 취득하였다. 인천광역시장은 2015. 12. 31. 인천광역시고시 C로 사업시행자를 원고로 하여 인천 연수구 B 일원 499,575㎡(위 원고 소유의 토지와 같다. 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)를 사업부지로 하는 D 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 실시변경계획을 인가·고시하였다.
나. 한편 원고는 이 사건 사업부지에 불소 등 오염물질이 검출됨에 따라 2017. 9. 21. 피고에게 토양환경보전법 제11조 제1항토양환경보전법 제11조 제1항에 따라 토양오염의 신고를 하였다. 그러자 피고는 2018. 5. 8. 원고에게 토양환경보전법 제11조 제3항토양환경보전법 제11조 제3항, 같은 법 시행령 제5조의8 제1항에 따라 2018. 7. 31.까지 토양오염 신고부지 및 주변지역에 대한 토양정밀조사명령을 하였다. 원고는 E연구원에 토양정밀조사를 의뢰하였는데, 조사 결과 이 사건 부지에서 토양오염의 우려기준을 초과하는 TPH(석유계총탄화수소) 8,307㎎/㎏, 납 4,361.4㎎/㎏, 비소 403.70㎎/㎏, 아연 16,136.6㎎/㎏, 불소 3,240㎎/㎏이 검출되어 2018. 7. 23. 피고에게 이와 같은 내용의 토양정밀조사 결과를 통보하였다.
다. 피고는 2018. 12. 24. 토양환경보전법 제11조 제3항토양환경보전법 제11조 제3항, 같은 법 시행령 제5조의8 제2항에 따라 원고에게 위 토양정밀조사 결과를 참조하여 2018. 12. 24.부터 2020. 12. 23.까지 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 및 별표 3 토양오염우려기준 중 3지역의 기준<각주1>에 따른 정화조치를 이행할 것을 명하는 오염토양의 정화 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 6, 7, 18, 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
피고는 이 사건 사업부지의 지목이 잡종지라는 이유로 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 및 별표 3 토양오염우려기준 중 3지역에 해당한다고 보아 이를 기준으로 하여 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 사업이 계속 진행되어 이 사건 사업부지의 지목이 유원지로 변경되면 2지역에 해당하게 되므로 그 기준에 따라 재차 정화작업을 해야 하며 그로 인하여 막대한 비용 지출이 예상되는 점(또한 이 사건 사업부지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 장기미집행 도시계획시설결정 해제 대상으로서, 2020년 7월이 경과하면 도시계획이 재수립되어 지목이 주거용지로 변경될 가능성이 있고, 그 경우 1지역에 해당하게 되므로 재차 정화작업을 해야 한다), 이 사건 사업부지는 1989년경 공유수면 매립에 의해 조성되었는데 매립공사시 복토재를 채취한 인천 송도 석산의 오염도 조사에서 불소의 농도가 매우 높게 검출되었는바 불소 오염은 자연적인 것이고, 30년 동안 오염된 상태로 있어 이미 토지 안정화가 이루어졌으므로 오염이 급작스럽게 확산될 우려가 없어 이 사건 사업의 진행경과를 살핀 후 정화작업에 착수하더라도 환경에 큰 영향이 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 그로 인하여 달성하려는 공익에 비해 원고가 입을 불이익이 지나치게 크므로 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조).
토양환경보전법에 따르면, 토양오염이 발생한 토지를 소유하고 있었거나 현재 소유 또는 점유하고 있는 자 등 정화책임자는 토양정밀조사, 오염토양의 정화 또는 오염토양 개선사업의 실시를 하여야 하고(제10조의4 제1항), 오염토양은 대통령령으로 정하는 정화기준 및 정화방법에 따라 정화하여야 하며(제15조의3 제1항), 특별자치시장·특별자치도지사․시장․군수․구청장은 오염도가 우려기준을 넘는 토양에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 정화책임자에게 오염토양의 정화 조치를 할 것을 명할 수 있다(제11조 제3항). 그 위임에 따라 토양환경보전법 시행령은 ‘특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제11조 제3항에 따라 정화책임자에게 오염토양의 정화조치를 명하는 때에는 오염토양의 규모 등을 감안하여 2년의 범위에서 그 이행기간을 정하여야 한다’고 규정하고(제5조의8 제2항 본문), ‘법 제15조의3 제1항의 규정에 의한 오염토양의 정화기준은 법 제4조의2의 규정에 의한 토양오염우려기준으로 한다’고 규정하며(제10조 제1항), 위 토양오염우려기준은 토양환경보전법 제4조의2토양환경보전법 제4조의2의 위임에 따라 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 및 별표 3에서 일의적으로 규정하고 있다.
이러한 관련 규정의 형식과 내용에 따르면, 행정청은 오염토양에 대한 정화 조치명령 여부, 그 명령의 내용으로서 정화기준 및 정화방법에 관하여 법령에 규정되어 있는 대로 하여야 하고 행정청에 이에 관한 재량권이 있다고 할 수 없어 오염토양에 대한 정화 조치 명령은 기속행위에 해당한다고 할 것이다. 토양환경보전법 제11조 제3항토양환경보전법 제11조 제3항의 ‘시장 등이 정화책임자에게 오염토양의 정화 조치할 것을 명할 수 있다’는 취지의 규정은 정화 조치 명령 여부에 관하여 행정청에 재량권을 부여한 취지라기보다는 그 권한의 소재를 밝힌 취지라고 보인다.
피고는 원고의 신고에 따라 원고 소유의 이 사건 사업부지 내에서 TPH 등 토양오염물질이 환경오염 우려기준을 초과하여 검출된 사실을 확인하고 원고에게 토양오염정밀조사를 명하였으며, 원고의 의뢰를 받은 토양관련전문기관에서는 이 사건 사업부지에 대하여 정밀조사를 실시한 다음 피고에게 TPH 등 토양오염물질이 우려기준 이상으로 검출되었음을 통보하였고, 피고는 이에 따라 이 사건 사업부지의 소유자인 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였으며, 원고는 1996. 1. 6. 이후 이 사건 사업부지를 양수하였고, 이 사건 사업부지의 지목이 모두 잡종지인 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이에 따르면 원고가 이 사건 사업부지에 대한 정화책임자에 해당하고 이 사건 사업부지는 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 토양환경보전법 시행규칙 제1조의5 및 별표 3 토양오염우려기준 중 3지역에 해당하므로 이 사건 처분에 처분사유가 존재함이 분명하고, 피고로서는 원고에 대하여 토양환경보전법 제5조의8 제2항토양환경보전법 제5조의8 제2항, 제11조 제3항제11조 제3항에 따라 이 사건 사업부지에 대한 오염토양에 대한 정화 조치명령을 해야 하며 이는 기속행위라고 할 것이어서 피고로서는 정화 조치명령의 발령 여부에 대하여 재량권을 갖지 않는다.
설령 이 사건 처분이 재량행위에 해당한다고 하더라도 을 제5 내지 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 사업부지의 지목이 유원지 또는 주거용지로 변경될 가능성이 있다는 사정은 원고의 이해관계 및 경영상 판단에 따른 것으로 위와 같은 사정이 정화 조치명령의 발령 여부에 영향을 미칠 수 있다고 볼 수는 없을뿐더러 이 사건 처분이 원고의 필요에 따라 이 사건 사업부지에 대한 더 높은 수준의 1지역 또는 2지역 수준에 따른 정화를 금지하는 것은 아닌 점, 이 사건 사업부지에서 TPH 등 토양오염물질이 기준치의 수 배 이상 검출되어 오염의 정도가 심각한데다 이 사건 사업부지 인근에 2000세대 이상의 아파트가 들어서게 되어 이 사건 사업부지에 대한 정화조치가 긴급하게 필요한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지
- 각주1) TPH 2,000㎎/㎏, 납 700㎎/㎏, 비소 200㎎/㎏, 아연 2000㎎/㎏, 불소 800㎎/㎏